特許經(jīng)營正不斷成為政府和社會資本合作模式

隨著政企合作新機制政策體系的完善，支撐新機制的“四梁八柱”已經(jīng)建立了起來，聚焦于使用者付費的特許經(jīng)營成為政府和社會資本合作模式。本級國企參與、民營企業(yè)參與、項目經(jīng)濟可行性是新規(guī)下特許經(jīng)營項目實操的核心關(guān)鍵點，本文根據(jù)特許經(jīng)營新規(guī)并結(jié)合項目經(jīng)驗梳理了在新規(guī)下特許經(jīng)營項目必須了解的幾個要點。

一、什么是特許經(jīng)營

基本概念：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等，不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營。(依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》2024年)。

二、特許經(jīng)營項目領(lǐng)域范圍

特許經(jīng)營項目的領(lǐng)域范圍主要涉及交通運輸、市政工程、生態(tài)環(huán)保、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。根據(jù)最新《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》項目清單如下：

應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股的項目：

（一）環(huán)保領(lǐng)域：1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目（二）市政領(lǐng)域：2.園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目；3.公共停車場項目（三）物流領(lǐng)域：4.物流樞紐、物流園區(qū)項目（四）農(nóng)業(yè)林業(yè)領(lǐng)域：5.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項目；6.旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目；7.林業(yè)生態(tài)項目（五）社會領(lǐng)域：8.體育項目 ；9.旅游公共服務(wù)項目

民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項目：

（一）環(huán)保領(lǐng)域：10.污水處理項目；11.污水管網(wǎng)項目（二）市政領(lǐng)域：12.城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目（三）交通運輸領(lǐng)域：13.城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務(wù)項目；14.收費公路項目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路項目）；15.低運量軌道交通項目（四）物流領(lǐng)域：16.機場貨運處理設(shè)施項目；17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目（五）水利領(lǐng)域：18.具有發(fā)電功能的小型水利項目（六）新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：19.智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源項目；20.數(shù)據(jù)中心項目;21.人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施項目；22.民用空間基礎(chǔ)設(shè)施項目

積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項目：

（一）交通運輸領(lǐng)域23.列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項目24.投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目26.民用運輸機場項目

（二）能源領(lǐng)域27.農(nóng)村電網(wǎng)改造升級項目28.油氣管網(wǎng)主干線或支線項目29.石油、天然氣儲備設(shè)施項目

（三）水利領(lǐng)域30.具有發(fā)電功能的大中型水利項目

三、特許經(jīng)營模式

1、BOT、ROT模式：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。

2、BOOT模式：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。

3、TOT模式：在一定期限內(nèi)，政府將已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營者運營，期限屆滿移交政府。

4、國家規(guī)定的其他方式。

四、哪些企業(yè)可以實行特許經(jīng)營

最新的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及發(fā)改委答問中提到：

1、鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營項目。

2、鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。地方本級國有企業(yè)可以且只能參與不涉及新建、改擴建項目的存量資產(chǎn)盤活（通過特許經(jīng)營模式）。

五、特許經(jīng)營項目經(jīng)營期限

2024年修訂的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提到：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限，最長不超過40年。投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

六、特許經(jīng)營政策引導(dǎo)細(xì)節(jié)

1、聚焦使用者付費：新開展項目必須要有收益且能覆蓋建設(shè)投資和運營成本，不可額外新增地方財政未來支出責(zé)任。特許經(jīng)營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法首選機構(gòu)代為向用戶收費。

2、全部采用特許經(jīng)營：政府和社會資本合作項目全部采取特許經(jīng)營模式實施。

3、著重項目可行性：新政策下，對特許經(jīng)營項目開展的可行性和必要性論證成為實施方案編制重點。

4、實施領(lǐng)域創(chuàng)新：除公鐵等交通項目和水、熱、停車場等市政項目，各地要積極創(chuàng)新智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。

5、加大融資支持：新政策積極鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)以預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。

七、特許經(jīng)營項目操作流程

（一）授權(quán)實施機構(gòu)

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目，依法授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門或具有相應(yīng)行政管理職責(zé)的事業(yè)單位等作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)（以下簡稱“實施機構(gòu)”），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目籌備、實施及監(jiān)管，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。特許經(jīng)營項目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等，并且建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。

（二）編制特許經(jīng)營方案

實施機構(gòu)根據(jù)授權(quán)，參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。

（三）可行性論證

實施機構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性論證，完善特許經(jīng)營方案。從項目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運營效率、風(fēng)險防范控制等方面，特別是對采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟社會效益等方面進(jìn)行比較分析，對項目是否適合采用特許經(jīng)營模式進(jìn)行論證。此外，還應(yīng)當(dāng)對相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度、企業(yè)建設(shè)運營能力狀況和參與意愿、項目產(chǎn)品服務(wù)使用者支付意愿和能力進(jìn)行評估，確保特許經(jīng)營模式可以落地實施。

（四）特許經(jīng)營方案審批

特許經(jīng)營方案按照政府投資項目審批權(quán)限和要求，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批，合理控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項目產(chǎn)出方案。審批部門在審核特許經(jīng)營方案時，應(yīng)當(dāng)對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證，必要時可以委托專業(yè)咨詢機構(gòu)進(jìn)行評估。

（五）社會資本選定

實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、談判等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件等公開選擇特許經(jīng)營者的文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

（六）簽訂協(xié)議

實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。