特許經(jīng)營(yíng)正不斷成為政府和社會(huì)資本合作模式

隨著政企合作新機(jī)制政策體系的完善，支撐新機(jī)制的“四梁八柱”已經(jīng)建立了起來(lái)，聚焦于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)成為政府和社會(huì)資本合作模式。本級(jí)國(guó)企參與、民營(yíng)企業(yè)參與、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性是新規(guī)下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)操的核心關(guān)鍵點(diǎn)，本文根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)新規(guī)并結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)梳理了在新規(guī)下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須了解的幾個(gè)要點(diǎn)。

一、什么是特許經(jīng)營(yíng)

基本概念：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等，不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。(依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》2024年)。

二、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目領(lǐng)域范圍

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的領(lǐng)域范圍主要涉及交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)環(huán)保、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。根據(jù)最新《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》項(xiàng)目清單如下：

應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目：

（一）環(huán)保領(lǐng)域：1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目（二）市政領(lǐng)域：2.園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；3.公共停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目（三）物流領(lǐng)域：4.物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目（四）農(nóng)業(yè)林業(yè)領(lǐng)域：5.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項(xiàng)目；6.旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；7.林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目（五）社會(huì)領(lǐng)域：8.體育項(xiàng)目 ；9.旅游公共服務(wù)項(xiàng)目

民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目：

（一）環(huán)保領(lǐng)域：10.污水處理項(xiàng)目；11.污水管網(wǎng)項(xiàng)目（二）市政領(lǐng)域：12.城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項(xiàng)目（三）交通運(yùn)輸領(lǐng)域：13.城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線(xiàn)鐵路，鐵路客貨運(yùn)輸商業(yè)類(lèi)、延伸類(lèi)業(yè)務(wù)項(xiàng)目；14.收費(fèi)公路項(xiàng)目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路項(xiàng)目）；15.低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目（四）物流領(lǐng)域：16.機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)處理設(shè)施項(xiàng)目；17.國(guó)家物流樞紐、國(guó)家骨干冷鏈物流基地項(xiàng)目（五）水利領(lǐng)域：18.具有發(fā)電功能的小型水利項(xiàng)目（六）新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：19.智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源項(xiàng)目；20.數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目;21.人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；22.民用空間基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目：

（一）交通運(yùn)輸領(lǐng)域23.列入中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國(guó)家批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項(xiàng)目24.投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等項(xiàng)目25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項(xiàng)目26.民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目

（二）能源領(lǐng)域27.農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)項(xiàng)目28.油氣管網(wǎng)主干線(xiàn)或支線(xiàn)項(xiàng)目29.石油、天然氣儲(chǔ)備設(shè)施項(xiàng)目

（三）水利領(lǐng)域30.具有發(fā)電功能的大中型水利項(xiàng)目

三、特許經(jīng)營(yíng)模式

1、BOT、ROT模式：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府。

2、BOOT模式：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府。

3、TOT模式：在一定期限內(nèi)，政府將已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)，期限屆滿(mǎn)移交政府。

4、國(guó)家規(guī)定的其他方式。

四、哪些企業(yè)可以實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)

最新的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及發(fā)改委答問(wèn)中提到：

1、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

2、鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)可以且只能參與不涉及新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目的存量資產(chǎn)盤(pán)活（通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式）。

五、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限

2024年修訂的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提到：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)40年。投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

六、特許經(jīng)營(yíng)政策引導(dǎo)細(xì)節(jié)

1、聚焦使用者付費(fèi)：新開(kāi)展項(xiàng)目必須要有收益且能覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，不可額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。特許經(jīng)營(yíng)者直接向用戶(hù)收費(fèi)，以及由政府或其依法首選機(jī)構(gòu)代為向用戶(hù)收費(fèi)。

2、全部采用特許經(jīng)營(yíng)：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。

3、著重項(xiàng)目可行性：新政策下，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展的可行性和必要性論證成為實(shí)施方案編制重點(diǎn)。

4、實(shí)施領(lǐng)域創(chuàng)新：除公鐵等交通項(xiàng)目和水、熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項(xiàng)目，各地要積極創(chuàng)新智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

5、加大融資支持：新政策積極鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)以預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供融資支持。

七、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目操作流程

（一）授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)

地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，依法授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或具有相應(yīng)行政管理職責(zé)的事業(yè)單位等作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施機(jī)構(gòu)”），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目籌備、實(shí)施及監(jiān)管，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。

（二）編制特許經(jīng)營(yíng)方案

實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案。

（三）可行性論證

實(shí)施機(jī)構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)可行性論證，完善特許經(jīng)營(yíng)方案。從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面，特別是對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面進(jìn)行比較分析，對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行論證。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度、企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力狀況和參與意愿、項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)使用者支付意愿和能力進(jìn)行評(píng)估，確保特許經(jīng)營(yíng)模式可以落地實(shí)施。

（四）特許經(jīng)營(yíng)方案審批

特許經(jīng)營(yíng)方案按照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批，合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項(xiàng)目產(chǎn)出方案。審批部門(mén)在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證，必要時(shí)可以委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

（五）社會(huì)資本選定

實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)方案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、談判等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件等公開(kāi)選擇特許經(jīng)營(yíng)者的文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。

（六）簽訂協(xié)議

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。