2019年緩解棚改專項(xiàng)債缺口，各地區(qū)下調(diào)棚改目標(biāo)成為最實(shí)際的操作辦法【圖】

    截至2019年1月23日，多個(gè)省市召開了地方兩會(huì)和住房工作會(huì)議，布置棚改相關(guān)工作。

    而在中央層面，1月22日，住建部網(wǎng)站公布，2018年，全國(guó)各類棚戶區(qū)改造開工626萬(wàn)套，順利完成年度580萬(wàn)套的目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.74萬(wàn)億元。

    2008年，中央啟動(dòng)保障性安居工程以來(lái)，棚改一直處在加速階段。

    2006年至2011年底，全國(guó)累計(jì)開工改造各類棚戶房超過(guò)1000萬(wàn)套，到2014年底，這一數(shù)字升到2080萬(wàn)套，而2015年到2018年則累計(jì)開工2442萬(wàn)套。照此統(tǒng)計(jì)，全國(guó)累計(jì)通過(guò)各種方式改造各類棚戶房超過(guò)4500萬(wàn)套。

2014-2018年全國(guó)棚戶區(qū)改造情況統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：住建部、智研咨詢整理

    從2015年以來(lái)，全國(guó)棚改實(shí)際執(zhí)行套數(shù)一直高于計(jì)劃套數(shù)。

    2014年至今，全國(guó)棚戶區(qū)改造建設(shè)計(jì)劃套數(shù)分別為470萬(wàn)、580萬(wàn)、600萬(wàn)、600萬(wàn)和580萬(wàn)套，而全國(guó)實(shí)際執(zhí)行套數(shù)則分別是470萬(wàn)、601萬(wàn)、606萬(wàn)、609萬(wàn)和626萬(wàn)套。

    盡管全國(guó)住房工作會(huì)議提出要繼續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造，嚴(yán)格把握棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保按時(shí)保質(zhì)保量完成全年任務(wù)。但受限于各方面原因，一些省份相比2018年，大幅下調(diào)了2019年的棚改任務(wù)目標(biāo)。

    在已經(jīng)召開地方兩會(huì)并公布政府工作報(bào)告的省市中，除甘肅、青海等少數(shù)省份，2018年棚改實(shí)際完成套數(shù)與目標(biāo)套數(shù)持平或未完成以外，多數(shù)省份均“超額”完成任務(wù)。

2018年全國(guó)主要城市棚戶改造實(shí)際完成情況

資料來(lái)源：智研咨詢整理

    其中，北京目標(biāo)2.36萬(wàn)套，完成3.43萬(wàn)套，超額45%；浙江計(jì)劃29.2萬(wàn)套，完成40.6萬(wàn)套，超額39%，江蘇計(jì)劃21.5萬(wàn)套，完成25.62萬(wàn)套，超額19%；江西7.88萬(wàn)套，完成32.9萬(wàn)套，超額約18%。

    棚戶改造的超額完成與棚改推動(dòng)的階段性有關(guān)。2015年以前，棚改以實(shí)物安置為主，2013年，國(guó)務(wù)院曾將當(dāng)年棚改目標(biāo)由304萬(wàn)戶下調(diào)至232萬(wàn)戶，資金壓力被認(rèn)為是主要原因。此后的2014年，央行開始定向發(fā)放的抵押補(bǔ)充貸款PSL，PSL開始承擔(dān)提供棚改資金的任務(wù)。

    在政策性金融的幫助下，工作周期短、容易操作、成本較低且能夠有效去化當(dāng)?shù)貛?kù)存的棚改貨幣化安置方式，逐漸成為棚改主流。2015年棚改貨幣化安置比例從2014年的約9.0%躍升至29.9%。而2016年和2017年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，均有“提高貨幣化安置比例”的明確提法。

    醞釀數(shù)年后，棚改高峰在2018年來(lái)到。部分地區(qū)2018年的棚改工作力度堪稱歷史最大。以浙江省為例，不僅2018年棚改新開工40.6萬(wàn)套，完成年度目標(biāo)任務(wù)的139%，開工量為2017、2018年兩年任務(wù)總和，還基本建成棚戶區(qū)改造33.3萬(wàn)套，完成投資1642億元，分別完成年度目標(biāo)任務(wù)的170.9%和234.5%。

    政策層面，棚改成為地方政府去庫(kù)存，尤其是三四線城市去庫(kù)存的重要抓手，二者緊密結(jié)合。2017年末的全國(guó)住房工作會(huì)議提出，2018年庫(kù)存仍然較多的部分三四線城市和縣城要繼續(xù)做好去庫(kù)存工作。根據(jù)去庫(kù)存政策，部分三四線城市的首付比例只需20%。同時(shí)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，定下再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套的目標(biāo)。

    市場(chǎng)層面，在熱點(diǎn)城市受到嚴(yán)密調(diào)控的背景下，在地產(chǎn)板塊輪動(dòng)作用的影響下，資金和需求開始向三四線城市外溢，部分開發(fā)商開始發(fā)力三四線城市的高周轉(zhuǎn)模式，三四線城市比一二線城市稍晚一年進(jìn)入本輪周期高點(diǎn)，地方政府在市場(chǎng)利好的推動(dòng)下，推進(jìn)棚改的意愿加強(qiáng)。部分地方甚至將棚改范圍擴(kuò)大到一般建制鎮(zhèn)，還有的地方把房齡不長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改范圍。

    目前已發(fā)布2019年棚改工作目標(biāo)的省份，其2019年棚改目標(biāo)均比2018年有所下降，且下降幅度較大。

2019年全國(guó)部分城市下調(diào)棚改目標(biāo)

資料來(lái)源：智研咨詢整理

    其中，山西從12.52萬(wàn)套下調(diào)至3.26萬(wàn)套；河南從50萬(wàn)套下調(diào)至15萬(wàn)套；四川從25.5萬(wàn)套下調(diào)至15萬(wàn)套；北京從2.36萬(wàn)套下調(diào)至1.15萬(wàn)套；安徽從28.18萬(wàn)套下調(diào)至21.45萬(wàn)套； 西藏從3.5萬(wàn)套下調(diào)至1.89萬(wàn)套。

    2018年上半年，三四線城市房?jī)r(jià)上漲較快引發(fā)關(guān)注，棚改貨幣化政策是推動(dòng)三四線房?jī)r(jià)上漲的原因之一。盡管2018年7月，住建部召開會(huì)議否認(rèn)了這一說(shuō)法，但住建部同時(shí)也提出，要因地制宜地推進(jìn)棚改貨幣化安置。對(duì)于商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫(kù)存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

    而更大的收緊信號(hào)則在年底傳達(dá)。2018年12月，在住建部下發(fā)的2019年的棚改計(jì)劃中，明確提出，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式將被取消。對(duì)于新開工的棚改項(xiàng)目，不得以政府購(gòu)買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程，而是要求以發(fā)行地方政府債券方式（棚改專項(xiàng)債）為主進(jìn)行融資。

    防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，被認(rèn)為是叫停政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式的主要原因。中央在《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等文件中，在棚改領(lǐng)域給政府購(gòu)買服務(wù)模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項(xiàng)目、建設(shè)支出包裝成棚改相關(guān)支出，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)模式支付。由于政府購(gòu)買服務(wù)支出納入地方政府預(yù)算，這實(shí)際上形成了地方財(cái)政為棚改項(xiàng)目兜底的局面，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

    此外，在2018年底召開的全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，數(shù)年來(lái)首次未提及“去庫(kù)存”相關(guān)表述，被認(rèn)為去庫(kù)存任務(wù)以階段性結(jié)束。

    據(jù)了解，在2018年10月，住建部召開部分省市座談會(huì)研究2019年棚改政策，有地方明確提出，如果棚改融資政策由政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)為棚改專項(xiàng)債后，將難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。2018年各地棚改專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模累計(jì)只有約3100億，而全年的棚戶區(qū)改造投資則超過(guò)1.7萬(wàn)億。僅通過(guò)專項(xiàng)債，難以覆蓋2019年的棚改資金需求。

2015-2018年全國(guó)地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額、限額統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    2019年棚改資金需求在1.3萬(wàn)億左右，落實(shí)到政策性銀行貸款與專項(xiàng)債的共有1.17萬(wàn)億。但在政府購(gòu)買服務(wù)模式取消后，保守估計(jì)2019年棚改專項(xiàng)債有6000億的配額，因此還有接近6000億的資金缺口。

    在收緊棚改政策后，由于棚改專項(xiàng)債資金可能難以滿足新開工項(xiàng)目的融資需求等各方面的限制，從中央到地方，下調(diào)棚改任務(wù)目標(biāo)，成為更實(shí)際的選擇。