近日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》和《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法(試行)》，就兩項文件公開和征求意見。這是自2017年全國碳排放權(quán)交易市場啟動以來，首次在國家層面發(fā)布系統(tǒng)性規(guī)則。按照文件，全國碳市場覆蓋范圍包括，年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量，即綜合能源消費量約1萬噸標準煤及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織，將被納入重點排放單位。
“目前，發(fā)電行業(yè)已做好準備。'十四五'期間要加快納入其他重點，包括鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等七八個行業(yè)。”生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長李高表示。
從單一行業(yè)到多行業(yè)納入
建設(shè)全國碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的一項制度創(chuàng)新，也是落實二氧化碳新達峰目標和碳中和愿景的重要抓手。我國碳市場發(fā)展遵循從“試點”走向“全國”的路徑。
李高介紹，2011年以來，已有北京、上海、湖北等七省市加入試點。目前，全國共有2837家重點排放單位、1082家非履約機構(gòu)和11169個自然人參與試點碳市場，覆蓋電力、鋼鐵等20多個行業(yè)。截至8月底，7個試點的配額累計成交量為4.06億噸，累計成交額超過90億元。
“企業(yè)履約率保持較高水平，形成了要素完善、特點突出、初具規(guī)模的地方碳市場。試點范圍企業(yè)的碳排放總量和強度實現(xiàn)'雙下降'，顯示出碳市場以較低成本控制碳排放的良好效果，并從實踐上驗證了不同政策設(shè)計的適用性，為建設(shè)全國碳市場積累經(jīng)驗。”清華大學(xué)氣候研究院學(xué)術(shù)委員會主任何建坤說。
李高表示，“十二五”是試點先行，“十三五”是為全國碳市場打基礎(chǔ)，“十四五”則是具有里程碑意義的時期，碳市場將實現(xiàn)從單一行業(yè)到多行業(yè)納入、從啟動交易到持續(xù)平穩(wěn)運行。圍繞“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”，“十四五”期間將提出更強有力的碳排放控制目標，加強對煤炭消費的控制，加大對可再生能源發(fā)展的支持力度，繼續(xù)推動經(jīng)濟社會加速向低碳方向轉(zhuǎn)型。
另據(jù)上海環(huán)境能源交易所總經(jīng)理助理李瑾透露，由上海牽頭承擔的全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)，經(jīng)過3年多籌備已基本完成，后續(xù)將結(jié)合國家要求適時啟動機構(gòu)設(shè)立報批。
減排信息公開力度不足
多位業(yè)內(nèi)人士同時指出，在積累經(jīng)驗的同時，試點與全國市場也有很多區(qū)別。而且作為發(fā)展中國家，我國的碳排放在一定程度上還會繼續(xù)增長，碳市場建設(shè)將是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
李瑾表示，受體量限制，試點的配額總量有限。由于涉及行業(yè)種類多，各行業(yè)減排成本各異，不同地區(qū)、不同交易主體之間差異較大。在不同交易規(guī)則下，各地還形成不同的交易模式。未來，全國碳市場的配額總量較大，需要形成統(tǒng)一管理和調(diào)配。“如何形成有效的價格傳導(dǎo)機制，如何真正反映減排成本、激發(fā)減排潛力等，都值得思考。”
李瑾還稱，試點期間，部分行業(yè)引入線上和線下交易相結(jié)合的方式。其中，線上多為小額交易，相對公開透明;占比較大的線下交易，卻仍以不公開的協(xié)議轉(zhuǎn)讓模式為主。“在碳市場發(fā)展初期、流動性不足的情況下，協(xié)議轉(zhuǎn)讓可為企業(yè)大規(guī)模購買配額提供渠道。但同時，由于市場信息不夠公開透明，也造成不同主體之間的信息壁壘。信息獲取往往來自行業(yè)、企業(yè)的自行調(diào)研判斷，對市場交易模型及策略影響較大。”
對此，清華大學(xué)中國碳市場研究中心主任段茂盛稱，在評估試點效果時發(fā)現(xiàn)，不是所有地區(qū)都公開減排信息，還有些只是數(shù)據(jù)簡單相加、存在缺陷。“例如，有人將試點運行前后的減排量直接對比，這是不科學(xué)的。除了碳交易，各地還在推行節(jié)能、去產(chǎn)能等其他措施，如何判斷排放強度的下降全部歸因于碳市場?由于數(shù)據(jù)不明，很難進一步展開研究。未來在全國市場中，加大減排信息的公開力度至關(guān)重要。”
形成適合國情的制度設(shè)計
在此次征求意見的《管理辦法》中，對信息公開做出專門規(guī)定，要求“生態(tài)環(huán)境部、省級和市級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當按職責及時主動公開全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動信息，并接受社會監(jiān)督”，公開內(nèi)容包括但不限于配額分配方法、履約情況、減排信息等。
“與歐盟等相比，我國碳市場的建設(shè)背景有明顯差異。過去利用行政手段減排比較多，未來行政手段仍然需要，但更要進一步拓展和利用市場手段。”李高表示，下一步將把碳市場作為控制溫室氣體排放的重要工具，通過市場形成價格，為金融機構(gòu)進一步推動綠色低碳投資創(chuàng)造更好的條件。
何建坤也稱，與發(fā)達國家在已經(jīng)達峰并逐年下降的背景下建立碳市場不同，我國碳排放仍處于上升階段，需要在吸收先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成適合我國國情的制度設(shè)計。建議加快建立完善全國碳市場制度體系，適時發(fā)布企業(yè)排放報告管理辦法等重要配套管理規(guī)定;優(yōu)化碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，完善全國碳市場注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)方案并加快實施;推動重點單位完成碳排放數(shù)據(jù)的報送與第三方核查工作等。
“力爭在'十四五'期間，擴大到石油化工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等年綜合能耗達到1萬噸標準煤的企業(yè)。排放源類別既包括化石燃料燃燒產(chǎn)生的直接碳排放，也要包括電力和熱力使用的間接碳排放。在我國電力市場尚缺乏價格傳導(dǎo)機制的情況下，將促進電力消費部門節(jié)電與發(fā)電部門提效的聯(lián)動，這也是我國碳市場設(shè)計區(qū)別于發(fā)達國家的一個特點。”何建坤表示。
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