研判2025！中國地方政府融資平臺行業(yè)相關(guān)政策、行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢分析：積極化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動地方政府融資平臺穩(wěn)健發(fā)展[圖]

內(nèi)容概況：2024年，中國地方政府債券發(fā)行額為97760.88億元，同比增長4.83%。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提高財(cái)政赤字率，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度，并擴(kuò)大其投向領(lǐng)域。這一政策導(dǎo)向推動了地方政府債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，以支持“兩重”項(xiàng)目（重大工程、重點(diǎn)民生項(xiàng)目）和“兩新”政策（新型城鎮(zhèn)化、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）的實(shí)施。同時(shí)，為了化解地方政府存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國政府采取了一系列措施，包括允許部分新增地方政府債券置換存量隱性債務(wù)。這一政策使得地方政府能夠通過發(fā)行新債券來置換原有的隱性債務(wù)，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低尾部風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)上市企業(yè)：城投控股（600649）、西藏城投（600773）、安徽水利（600502）、云南城投（600239）、合肥城建（002278）、津投城開（600232）、渝開發(fā)（000514）

相關(guān)企業(yè)：中國工商銀行股份有限公司、中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、海通證券股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國鐵建股份有限公司、中國建筑股份有限公司、中國中鐵股份有限公司、北京首創(chuàng)環(huán)保集團(tuán)有限公司、北控水務(wù)集團(tuán)有限公司、中國燃?xì)饪毓捎邢薰?、國家電網(wǎng)有限公司

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺、地方政府融資平臺市場規(guī)模、地方政府融資平臺行業(yè)現(xiàn)狀、地方政府融資平臺發(fā)展趨勢

一、行業(yè)概述

地方政府融資平臺（Local Government Financing Vehicles, LGFVs），是指由地方政府及其部門、事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款、土地注入、股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式設(shè)立，以市場化形式進(jìn)行融資并承擔(dān)政府投資項(xiàng)目建設(shè)的法人實(shí)體。其核心功能是突破地方政府直接舉債的法律限制，通過企業(yè)化運(yùn)作籌措資金，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如交通、市政、棚改等）、公共服務(wù)項(xiàng)目以及土地開發(fā)等。2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號）根據(jù)融資平臺自身現(xiàn)金流覆蓋情況將融資平臺分為全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋等四類。

二、行業(yè)發(fā)展歷程

中國地方政府融資平臺行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)歷了五個(gè)階段。1988年至1993年的萌芽期，改革開放以來，為了化解傳統(tǒng)中央單一投融資模式帶來的矛盾，加快社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，推動地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國投融資體制改革開始推進(jìn)。1988年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，實(shí)現(xiàn)了由單一的中央投融資模式向中央與地方共同投融資模式的轉(zhuǎn)變。地方政府開始成立專業(yè)投資公司，如上海久事公司（1986年成立）和上海城投（1992年成立），這些公司成為地方政府投融資平臺的前身。

1994年至1997年的創(chuàng)立期，1994年實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政資金實(shí)力降低，導(dǎo)致其支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為乏力。同時(shí)，《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國擔(dān)保法》的限制與約束，使得各級地方政府開始設(shè)立投融資平臺公司作為融資載體。

1998年至2007年的推廣融合期，1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中國實(shí)施了積極的財(cái)政政策，通過增加投資來刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1998年，安徽省蕪湖市與國家開發(fā)銀行簽訂了中國歷史上第一單大額貸款協(xié)議（打捆貸款）。2002年，重慶市政府建立了八大投融資平臺公司，通過多渠道籌集資金，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2004年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，為地方政府投融資平臺公司在更大范圍內(nèi)建立更廣泛的融資渠道打開了方便之門。

2008年至2009年的快速發(fā)展期，為了應(yīng)對全球金融危機(jī)對中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的沖擊，化解地方配套資金不足的問題，中國在2008年實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。中央政府啟動了“4萬億”的投資計(jì)劃，地方政府投融資平臺融資迅速增加。各商業(yè)銀行積極支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，融資平臺融資迅速增加，銀行貸款和城投債的規(guī)模均大幅增長。

2010年至今的規(guī)范整頓期，隨著地方政府融資平臺規(guī)模的迅速擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。2010年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資平臺進(jìn)行了全面清理規(guī)范。2014年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。此后，地方政府融資平臺開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，向市場化、規(guī)范化和專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。

三、行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

地方政府融資平臺行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游主要涉及地方政府融資平臺的設(shè)立、資金籌措以及相關(guān)服務(wù)的提供。其中，地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)是地方政府融資平臺的主要設(shè)立主體。資金籌措主要通過政府財(cái)政資金、專項(xiàng)基金、發(fā)行債券、銀行貸款、非標(biāo)融資（如信托貸款、委托貸款等）等多種方式籌集資金，其資金提供方包括地方政府、銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等。相關(guān)服務(wù)則包括債券評級、會計(jì)審計(jì)、法律咨詢等。產(chǎn)業(yè)鏈中游主要涉及地方政府融資平臺的資金運(yùn)用和投資決策。產(chǎn)業(yè)鏈下游主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理與開發(fā)、公用事業(yè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、保障房與棚戶區(qū)改造、金融服務(wù)等行業(yè)。

相關(guān)報(bào)告：智研咨詢發(fā)布的《中國地方政府融資平臺行業(yè)市場專項(xiàng)調(diào)研及發(fā)展策略分析報(bào)告》

四、相關(guān)政策

近兩年來，中國地方政府融資平臺的相關(guān)政策聚焦于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解、融資管理優(yōu)化、平臺轉(zhuǎn)型升級以及強(qiáng)化金融支持等多個(gè)核心領(lǐng)域。特別是在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方面，2024年9月，財(cái)政部受國務(wù)院委托，在全國人大常委會上詳細(xì)報(bào)告了當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況，其中特別強(qiáng)調(diào)了地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作。

報(bào)告指出，統(tǒng)籌好風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)好一攬子化債方案，省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。加強(qiáng)融資需求端和供給端管控，阻斷新增隱性債務(wù)路徑。建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)信息共享應(yīng)用，堅(jiān)決遏制化債不實(shí)和新增隱性債務(wù)。分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型。完善專項(xiàng)債券管理制度，強(qiáng)化項(xiàng)目資產(chǎn)管理、收入歸集，確保按時(shí)償還、不出風(fēng)險(xiǎn)。這一系列政策的出臺和實(shí)施，不僅有助于地方政府融資平臺實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展，也為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展提供了有力保障。

五、行業(yè)現(xiàn)狀

所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目地的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資（城投）、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。地方政府投融資平臺是政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。其債務(wù)雖以企業(yè)名義舉借，但實(shí)際資金多用于公益性項(xiàng)目，與地方政府信用存在隱性關(guān)聯(lián)，因此也被視為地方隱性債務(wù)的重要載體。

以城投公司為例，自2010年起政府開始加大對政府融資平臺的監(jiān)管力度，此后陸續(xù)有企業(yè)宣布退出政府融資平臺。城投公司退平臺大致可分為三類：一是依據(jù)國發(fā)〔2010〕19號文，退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單；二是結(jié)合國發(fā)〔2014〕43號文，退出財(cái)政部平臺名單或國家審計(jì)署2013年全國政府性債務(wù)涉及名單；三是參考國發(fā)〔2021〕5號文，強(qiáng)調(diào)自身不涉及政府隱性債務(wù)，并剝離政府融資職能，退出融資平臺名單。其中退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺的主體最多，早期（原）銀監(jiān)會將客戶分類為整改為一般公司類客戶，也指此處的退平臺主體。而2023年以來新增退平臺主體主要退出的是第三類名單，并強(qiáng)調(diào)自身不涉及政府隱性債務(wù)。

截至2023年12月31日，共有2151家主體發(fā)布“退平臺”公告，2015年和2023年融資主體退平臺數(shù)量達(dá)到高峰，分別為823家和677家。其中2015年的高峰或與國發(fā)〔2014〕43號文明確提出剝離平臺公司的融資職能有關(guān)，主要退出財(cái)政部平臺名單；而2023年退平臺數(shù)量再次激增與政府防范化解地方政府隱性債務(wù)的政策取向有一定聯(lián)系，主要退出上述第三類名單。分省份來看，江蘇省、浙江省和山東省披露為退平臺主體數(shù)量較多，約占整體的46.68%，江蘇省披露為退平臺主體數(shù)量最多，達(dá)到596家。

2024年，中國地方政府債券發(fā)行額為97760.88億元，同比增長4.83%。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提高財(cái)政赤字率，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度，并擴(kuò)大其投向領(lǐng)域。這一政策導(dǎo)向推動了地方政府債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，以支持“兩重”項(xiàng)目（重大工程、重點(diǎn)民生項(xiàng)目）和“兩新”政策（新型城鎮(zhèn)化、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）的實(shí)施。同時(shí)，為了化解地方政府存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國政府采取了一系列措施，包括允許部分新增地方政府債券置換存量隱性債務(wù)。這一政策使得地方政府能夠通過發(fā)行新債券來置換原有的隱性債務(wù)，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低尾部風(fēng)險(xiǎn)。

六、重點(diǎn)企業(yè)經(jīng)營情況

近年來，中國地方政府融資平臺行業(yè)在政策引導(dǎo)和市場環(huán)境變化的雙重作用下，競爭格局逐漸發(fā)生變化。行業(yè)競爭格局呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域分化特征。東部發(fā)達(dá)地區(qū)和部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的融資平臺在資源獲取、項(xiàng)目運(yùn)營和市場化轉(zhuǎn)型方面更具優(yōu)勢，而中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的平臺則面臨較大壓力。特別是江蘇、浙江、山東等省份的融資平臺數(shù)量和規(guī)模均居全國前列，這些地區(qū)的平臺在市場化轉(zhuǎn)型和債務(wù)化解方面表現(xiàn)突出。

上海城投控股股份有限公司成立于1992年，是中國第一家地方政府融資平臺，旨在為上海的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。作為政府融資平臺的典型樣本，上海城投在多個(gè)階段發(fā)揮了重要作用。早期主要通過政府信用背書和規(guī)劃費(fèi)、建設(shè)費(fèi)為杠桿進(jìn)行融資，支持公共設(shè)施建設(shè)。隨著金融市場的發(fā)展，上海城投不斷拓展融資渠道，包括發(fā)行城投債、利用外資、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等。2024年前三季度，城投控股營業(yè)收入為9.16億元，同比下降33.84%；歸母凈利潤為-2.16億元，同比下降173.36%。

西藏城市發(fā)展投資股份有限公司是西藏自治區(qū)重要的城市開發(fā)與運(yùn)營平臺，承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目及房地產(chǎn)開發(fā)等任務(wù)。作為地方政府融資平臺，該公司在推動西藏城市化進(jìn)程、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，西藏城投在礦物投資領(lǐng)域也取得了重要突破。公司控制的鹽湖為國內(nèi)前三大鹽湖之一，擁有豐富的碳酸鋰儲量。通過投資開發(fā)鹽湖資源，公司不僅為自身帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，也為西藏自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)做出了貢獻(xiàn)。2024年前三季度，西藏城投營業(yè)收入為2.23億元，同比下降84.44%；歸母凈利潤為-1.49億元，同比下降342.35%。

七、行業(yè)發(fā)展趨勢

1、聚焦核心業(yè)務(wù)，提升市場化運(yùn)營能力

未來，地方政府融資平臺將更加聚焦核心業(yè)務(wù)，逐步剝離非核心的公益性職能，向市場化運(yùn)營主體轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型的核心是通過注入非公益性資產(chǎn)、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升平臺的市場化業(yè)務(wù)能力和盈利能力。例如，部分平臺將轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)投資控股公司，助力地方特色產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，平臺公司將通過專業(yè)化運(yùn)營，提升公共服務(wù)效率和城市治理水平，參與城市更新、智慧城市建設(shè)等項(xiàng)目。這種轉(zhuǎn)型不僅有助于平臺公司提升自身造血能力，還能更好地適應(yīng)市場變化，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更有力的支持。

2、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

地方政府融資平臺將通過多種方式降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。一方面，平臺公司將通過債務(wù)重組、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資等方式，拓寬融資渠道，降低對傳統(tǒng)債務(wù)融資的依賴。例如，資產(chǎn)證券化（ABS）和不動產(chǎn)投資信托（REITs）將成為重要的融資工具，幫助平臺公司盤活存量資產(chǎn)，提升資金使用效率。另一方面，平臺公司將加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，控制債務(wù)規(guī)模。政策引導(dǎo)將促使平臺公司更加注重資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)務(wù)健康，減少過度負(fù)債和無效投資。通過這些措施，平臺公司不僅能夠降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能提升信用等級，降低融資成本。

3、合規(guī)經(jīng)營，推動可持續(xù)發(fā)展

隨著監(jiān)管政策的不斷完善，地方政府融資平臺將更加注重合規(guī)經(jīng)營。未來，平臺公司將嚴(yán)格遵守國家政策法規(guī)，確保融資行為的合規(guī)性，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。例如，平臺公司將通過建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系，加強(qiáng)債務(wù)管理和資金使用效率，確保資金使用的合理性和合規(guī)性。隨著地方政府債務(wù)管理的透明化，平臺公司的信息披露制度將更加健全，提高市場參與者的信心。這種合規(guī)經(jīng)營的模式不僅有助于平臺公司提升治理水平，還能推動其可持續(xù)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長提供有力支撐。

以上數(shù)據(jù)及信息可參考智研咨詢（yhcgw.cn）發(fā)布的《中國地方政府融資平臺行業(yè)市場專項(xiàng)調(diào)研及發(fā)展策略分析報(bào)告》。智研咨詢是中國領(lǐng)先產(chǎn)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，提供深度產(chǎn)業(yè)研究報(bào)告、商業(yè)計(jì)劃書、可行性研究報(bào)告及定制服務(wù)等一站式產(chǎn)業(yè)咨詢服務(wù)。您可以關(guān)注【智研咨詢】公眾號，每天及時(shí)掌握更多行業(yè)動態(tài)。