戶籍制度迎大變革：京滬落戶限制未放寬 二線城市成最大贏家[圖]

    4月8日，國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》），從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化布局形態(tài)、城市高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面部署今年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1%以上的年度目標(biāo)。

    2018年，中小城市和小城鎮(zhèn)（城區(qū)常住人口100萬以下）全面放開落戶限制，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)今年的工作安排，Ⅱ型大城市（城區(qū)常住人口100萬至300萬）落戶限制也將全面取消。此外，Ⅰ型大城市（城區(qū)常住人口300萬至500萬）要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制；超大特大城市則完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限的分?jǐn)?shù)占主要比例。

    落戶限制在更大范圍內(nèi)放開，應(yīng)“盡力而為，量力而行”。4月9日，國家發(fā)改委規(guī)劃司在答記者問時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市政府在放寬落戶條件的同時(shí)，必須推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，盡力而為、量力而行，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，提高對(duì)人口的綜合承載能力。

    “目前中國常住人口城鎮(zhèn)化率已將近60%，超大特大城市無法容納更多人，所以城鎮(zhèn)人口肯定要向其他規(guī)模較小的城市聚集，這是今后發(fā)展的趨勢(shì)，亦是落戶標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的背景。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授

    李建民向時(shí)代周報(bào)記者表示。

    京滬落戶限制未放寬

    根據(jù)2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，特大城市指城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的則為超大城市。

    根據(jù)住建部發(fā)布的城市建設(shè)最新版本《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，目前，超大城市包括上海、北京、深圳和重慶；特大城市包括天津、成都、廣州、南京和武漢。

    此次《任務(wù)》要求，超大特大城市要完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模。

    對(duì)此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)向時(shí)代周報(bào)記者表示：“近兩年，由于人口流入到杭州等城市（2018年，杭州凈流入人口達(dá)33.8萬），超大特大城市也面臨人口流出的壓力。后續(xù)落戶政策可能會(huì)有一些松動(dòng)，主要面對(duì)居住時(shí)間長、在符合城市定位產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定工作的人群。”

    “大幅增加落戶規(guī)模”是否同樣將在重疏解非首都功能的北京、城區(qū)人口規(guī)模早已超過2000萬的上海展開？“去年，北京市常住人口數(shù)已減少了16.5萬人。目前超大特大城市還是以減量發(fā)展為主，尤其是京滬，應(yīng)該還會(huì)延續(xù)比較嚴(yán)格的戶籍管理制度。此次政策調(diào)整，應(yīng)該說，使除京滬外的城市落戶變得更加順利了。”盤古智庫理事長易鵬向時(shí)代周報(bào)記者表示。

    4月9日的答記者問中，國家發(fā)改委對(duì)《任務(wù)》的解釋亦平衡了這一說法。有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，超大特大城市既要調(diào)整完善積分落戶政策，又要合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口的合理擴(kuò)散，防治“大城市病”。這意味著，減量發(fā)展仍是京滬落戶政策的主線。

    2018年，北京開始實(shí)行積分落戶政策，分?jǐn)?shù)線根據(jù)申請(qǐng)人數(shù)和積分分布劃定。最終，6019人通過積分落戶渠道，取得北京戶籍。今年，這一規(guī)模會(huì)否增加？“京滬主要考量的還是自身的城市規(guī)劃，綜合出生率和死亡率等因素，制定年度通過積分落戶的人數(shù)。因此，今年落戶的規(guī)模不會(huì)有太大變化。”李建民向時(shí)代周報(bào)記者分析道。

    主要利好Ⅰ型、Ⅱ型大城市

    據(jù)《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，經(jīng)時(shí)代周報(bào)記者計(jì)算，目前中國的Ⅰ型大城市包括西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟(jì)南、青島、大連和長春10個(gè)城市；Ⅱ型大城市則包括蘇州、石家莊、廈門、太原等59個(gè)城市。

    根據(jù)《任務(wù)》部署，2019年，Ⅱ型大城市落戶限制將全面取消，Ⅰ型大城市則要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。國家發(fā)改委解釋，這里的“重點(diǎn)群體”指的是在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)人口。

    農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)和關(guān)鍵一步。

    “Ⅰ型和Ⅱ型大城市中，目前其實(shí)存在很多勞動(dòng)力需求。因此，全面放開落戶限制尤其是重點(diǎn)群體的落戶限制，一方面解除了農(nóng)民工進(jìn)入城區(qū)工作的顧慮，另一方面也解決了這類城市勞動(dòng)力不足的問題。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、社會(huì)與人口學(xué)院教授張耀軍向時(shí)代周報(bào)記者表示。易鵬亦向時(shí)代周報(bào)記者補(bǔ)充解釋道：“由于二三線城市產(chǎn)業(yè)支撐能力強(qiáng)、提供的就業(yè)崗位比較充足，接下來會(huì)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。”

    取得戶籍的同時(shí)意味著購房需求的產(chǎn)生。此次《任務(wù)》將如何影響Ⅰ型和Ⅱ型大城市的房產(chǎn)市場？

    貝殼研究院首席市場分析師許小樂向時(shí)代周報(bào)記者表示，放松戶籍制度利好房地產(chǎn)市場長期發(fā)展，但在Ⅰ型和Ⅱ型大城市內(nèi)，影響程度不一。據(jù)許小樂分析，Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，對(duì)于部分仍有社保繳納年限的城市，其購房需求短期內(nèi)可能會(huì)增加，比如廈門、長沙和蘇州。而對(duì)石家莊、太原等經(jīng)濟(jì)基本面略差、人口吸引力不足的城市，則影響相對(duì)較弱。I型大城市中，濟(jì)南、青島、杭州等城市的樓市需求將迎來利好，而西安、鄭州等城市的落戶門檻已經(jīng)很低，“人口引進(jìn)紅利已經(jīng)在2018年消耗掉一部分了，因此影響不大”。

    關(guān)鍵在公共服務(wù)一體化

    需要明確的是，落戶限制的進(jìn)一步放開，并不必然帶來人口的流入。“全面取消戶籍限制”的另一面，其實(shí)意味著人口流動(dòng)的自由度在增強(qiáng)。城市是否具備人口流入吸引力，最終取決于公共服務(wù)是否到位、就業(yè)崗位是否充足多樣。

    從2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布至今，常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高。2018年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.58%。中國統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增速正在放緩。

    2016年，常住人口城鎮(zhèn)化率較2015年提高1.25%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高1.3%；2017年，前者提高1.17%，后者提高1.15%—戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速低于常住人口城鎮(zhèn)化率增速。到了2018年，增速差距進(jìn)一步加大，從2017年的0.02%提高到2018年的0.04%。

    這意味著農(nóng)村人口越來越不愿意在城市落戶？

    “不能這么判斷。造成這種現(xiàn)象的原因，可能是某個(gè)城市的戶籍‘含金量’低，農(nóng)村人口權(quán)衡了就醫(yī)、教育等城市的公共服務(wù)后，相較于自己的土地收入，認(rèn)為還是沒有落戶城市的必要。”易鵬向時(shí)代周報(bào)記者表示。

    此外，李建民也認(rèn)為，這一差距意味著城市戶口的吸引力在減弱，放寬戶籍限制的邊際效益遞減。“農(nóng)業(yè)人口會(huì)綜合考量就業(yè)、就醫(yī)、子女上學(xué)等一系列因素，以衡量一個(gè)城市的戶籍價(jià)值。

    此外，落戶后是否還能再次選擇重新落戶其他城市？這些都會(huì)被反復(fù)權(quán)衡。如果城市無法提供穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)業(yè)人口一定不會(huì)采取落戶這樣具有長期影響的行為。”李建民向時(shí)代周報(bào)記者表示。

    《任務(wù)》的工作部署中，也提到要推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，要求城市從養(yǎng)老就醫(yī)、教育資源供給、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面加強(qiáng)基本公共服務(wù)，增加城市吸引力。同時(shí)，從交通一體化等方面推進(jìn)城市群和都市圈發(fā)展。

    李建民向時(shí)代周報(bào)記者表示，以某個(gè)大城市為中心形成都市圈是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的趨勢(shì)，50%—60%的人口將在這里聚集，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化。“例如無法在上海落戶，但可以通過消除教育、醫(yī)療等方面壁壘，享受到上海的公共服務(wù)資源，那么在上海房價(jià)高企的情況下，人們會(huì)選擇落戶蘇州等周邊城市。這樣一來，雖然上海無法放松落戶限制，但實(shí)際上解除了戶籍對(duì)公共服務(wù)資源的綁定。”