社保降費僅僅只是企業(yè)減負？這些社保配套措施與政策你知道多少？

    社保降費配套措施與政策建議

    武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授

    （中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員）

    社保降費是難得的歷史機遇，一方面可有效降低企業(yè)過重的社保負擔，另一方面借此還原社保“底線保障”的制度本源，但社保降費是一個系統(tǒng)工程，必須要有系列配套措施跟進。

    2019年4月1日，國務院發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》，綜合方案首次明確，社保降費不只是單純?yōu)槠髽I(yè)減負，更不是“一降了之”，社保降費具有十分重大的現(xiàn)實意義，我們必須抓住社保降費的歷史機遇，進一步完善社會保險制度，對社保降費改革要有綜合配套措施協(xié)同推進、統(tǒng)一安排。此次社保降費綜合方案在細節(jié)上有不少亮點和創(chuàng)新，值得我們高度關注。

    （一）機關事業(yè)單位首次被納入社保降費范圍

    2015年以來已5次降低或階段性降低社保費率，預計到今年4月30日現(xiàn)行階段性降低費率政策執(zhí)行期滿，共可減輕企業(yè)社保繳費負擔近5000億元。過去，社保降費主要是為企業(yè)減負，因此，2016年職工基本養(yǎng)老保險首次降費只降企業(yè)繳費率，卻不降機關事業(yè)單位繳費率，這讓2014年并軌的職工基本養(yǎng)老保險再次被撕裂，這與養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要求是不相符的。
然而，自2019年5月1日起，即將實施的第二輪職工基本養(yǎng)老保險降費，將機關事業(yè)單位納入社保降費統(tǒng)一安排，執(zhí)行與企業(yè)相同的繳費率。這是社保降費的重大制度突破，職工基本養(yǎng)老保險重新回歸“全國統(tǒng)籌”的改革目標。這是十分重要的制度安排，也是社保降費綜合方案主要亮點之一。

    （二）社保降費首次強調統(tǒng)一繳費比例

    過去，職工基本養(yǎng)老保險各地企業(yè)繳費率五花八門，甚至在同一個省內各地、市、縣的標準也不統(tǒng)一，職工基本養(yǎng)老保險繳費標準在地區(qū)之間存在嚴重差異。例如，當大多數(shù)省份職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費執(zhí)行19%的費率標準時，山東和福建兩省的繳費標準卻是18%，而廣東和浙江兩省的繳費率只有14%，而廈門市的企業(yè)繳費率卻更是低至12%。此外，更有個別省份對重點園區(qū)內企業(yè)執(zhí)行較低的社保費率標準，而對園區(qū)外的企業(yè)卻執(zhí)行較高的社保費率標準，這不僅造成了地區(qū)之間企業(yè)社保負擔的不統(tǒng)一、不公平，而且也與養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的要求不相符。

    不過，此次出臺的綜合方案卻首次明確了各地職工基本養(yǎng)老保險降費必須統(tǒng)一步調。自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（包括企業(yè)和機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險，以下簡稱“養(yǎng)老保險”）單位繳費比例，各省養(yǎng)老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%;目前低于16%的，要研究提出過渡辦法。

    所謂研究提出過渡辦法，無非就是兩條出路：一是將低于16%的地區(qū)調高至16%，這似乎不太可能，因為降費是有剛性和慣性的，更何況，職工基本養(yǎng)老保險16%的繳費標準將來可能還有進一步降費的空間，因此，不必來回折騰；二是低于16%的地區(qū)仍維持原有低繳費標準，但必須承諾進一步加大對職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼，以抵補低繳費率帶來的不平公及養(yǎng)老基金變相流失。

    （三）首次提出統(tǒng)一社保繳費基數(shù)計算口徑

    過去各省各地在社保繳費基數(shù)計算時，所采用的“社平工資”口徑五花八門，甚至在同一地區(qū)“五險”繳費基數(shù)計算上也是各不相同的，比方，有的省在計算養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險繳費基數(shù)時所采用的“社平工資”口徑就是不一致的，但此次出臺的綜合方案首次提出要在全國范圍內統(tǒng)一繳費基數(shù)計算口徑：調整就業(yè)人員平均工資計算口徑，各省應以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個人繳費基數(shù)上下限，合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費基數(shù)。

    以往大多數(shù)省份是以本省份上年度非私營單位在崗的職工月平均工資的300%作為繳費基數(shù)的上限，60%作為繳費基數(shù)的下限，但由于非私營單位在崗職工的平均工資統(tǒng)計范圍比較小，而且工資水平比較高，因此導致繳費門檻也偏高，從而影響企業(yè)與參保人的繳費積極性。以2017年為例，我國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工的月平均工資是6343元，同期私營單位從業(yè)人員的平均工資為3813元，前者是后者的1.66倍，以非私營單位在崗職工的平均工資作為確定繳費基數(shù)的上下限在實際操作過程中就出現(xiàn)了標準過高導致負擔過重的情況。因此，統(tǒng)一調整繳費基數(shù)計算口徑，是變相的再降費，據(jù)人社部估算，大約相當于再多降兩至三個百分點。

    （四）繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險、工傷保險費率

    失業(yè)保險、工傷保險、生育保險是三個“小險種”，尤其是工傷保險與生育保險都不需要雇員繳費，而且基金收支及結余均十分穩(wěn)定，因此，自2015年以來這三個小險種降費次數(shù)最多，本輪將繼續(xù)降費。綜合方案決定自2019年5月1日起，實施失業(yè)保險總費率1%的省，延長階段性降低失業(yè)保險費率的期限至2020年4月30日。自2019年5月1日起，延長階段性降低工傷保險費率的期限至2020年4月30日，工傷保險基金累計結余可支付月數(shù)在18至23個月的統(tǒng)籌地區(qū)可以現(xiàn)行費率為基礎下調20%，累計結余可支付月數(shù)在24個月以上的統(tǒng)籌地區(qū)可以現(xiàn)行費率為基礎下調50%。經本次降費后，工傷保險繳費基本上逼近了零費率。

    （五）首次明確分批次改由稅務機構統(tǒng)一征繳社保費

    綜合方案首次明確：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工其他險種繳費，原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，穩(wěn)定繳費方式，“成熟一省、移交一省”；機關事業(yè)單位社保費和城鄉(xiāng)居民社保費征管職責如期劃轉。

    這意味著原先確定于2019年1月1日開始由稅務機構統(tǒng)一征繳社保費的工作安排已發(fā)生了一些改變，因為機關事業(yè)單位社保繳費不會增大企業(yè)負擔，而城鄉(xiāng)居民社保繳費標準低，因此，這兩大類社保費由稅務機構統(tǒng)一征繳沒有任何障礙，因此，自2019年1月1日開始，機關事業(yè)單位社保繳費及城鄉(xiāng)居民社保繳費，仍按原定計劃直接改由稅務機構統(tǒng)一征繳。而企業(yè)社保五險繳費則仍維持現(xiàn)狀征收，等待條件成熟后，再過渡到由稅務機構統(tǒng)一征繳。不過，這一時點不能超過2020年底，這也是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的最后期限。

    （六）首次提及要合理調整社?；鹗杖腩A算

    根據(jù)財政部匡算，2019年財政為企業(yè)減稅（增值稅）降費（社保）總計能為企業(yè)減負2萬億元，其中，社保降費為企業(yè)減負大約為3000億元。據(jù)人社部測算，按照今年的社保降費新方案執(zhí)行，可以減輕養(yǎng)老保險的繳費負擔大約是1900多億元，同時減輕企業(yè)失業(yè)保險、工傷保險繳費負擔大約1100多億元，三個險種合計全年可減輕社保繳費負擔3000多億元。

    也就是說，2019年社保大幅降費將減少社保收入3000億元，這不是一個小數(shù)字，因此，各省必須重新調整2019年社?；鹗杖腩A算，以便及時采取應對之策，解決社保在減收數(shù)千億元之后可能發(fā)生的當年收不抵支的新問題。

    （七）首次提出社保降費的配套改革措施

    社保降費不只是一個單純的企業(yè)減負問題，它更關乎社保制度的改革與完善。因此，我們必須抓住社保降費的歷史機遇，進行配套制度改革，同時解決社保降費帶來的支付壓力。

    為此，綜合方案除了要求統(tǒng)一繳費比例與繳費基數(shù)外，還提出了以下對策：首先，明確2020年底前必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，這意味著還有一年多時間必須達成在全省范圍內統(tǒng)一養(yǎng)老保險的繳費比例、繳費基數(shù)，全面實施稅務機構統(tǒng)一征繳，并由省級政府直接管理社保基金收支與平衡，地市縣政府將不再插手干預社保繳費與退休金支付。

    其次，繼續(xù)加大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑力度，2019年基金中央調劑比例從上一年的3%提高至3.5%，這是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過渡性辦法與措施。據(jù)測算，2019年中央調劑基金的規(guī)模將達到6000億元左右，受益省份受益規(guī)模將達到1600億元左右。這樣，可以進一步緩解基金缺口較大的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地省份養(yǎng)老金支付壓力。

    再次，各級財政會繼續(xù)加大對基本養(yǎng)老保險基金的補助。據(jù)統(tǒng)計，1998-2018年中央財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助就達到3.5萬億元。2019年，中央財政安排企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補助資金5285億元，同比增長9.4%，重點向基金收支矛盾較為突出的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地省份傾斜。與此同時，地方財政也安排了相應的補助資金。

    此外，還要繼續(xù)推進劃轉部分國有資本充實社保基金工作，支持做大做強社保基金，讓國有企業(yè)改革發(fā)展成果更多惠及人民；積極穩(wěn)妥開展養(yǎng)老保險基金投資運營；加強養(yǎng)老保險制度改革頂層設計，堅持精算平衡原則，健全激勵約束機制。

    （八）政策建議

    不過，本人認為，除了上述配套改革措施，還要從以下三方面協(xié)同推進社會保障制度的整合與創(chuàng)新：

    第一，建議將“五險三金”整合為“三險一金”，將8個制度簡化為4個制度，提高行政管理成本，減輕企業(yè)繳費心理負擔。今年3月25日國務院已發(fā)布通知，決定在全國范圍內將生育保險并入醫(yī)保。事實上，經過多輪降費后，工傷保險繳費同樣逼近零費率，它與生育保險一樣，也應該并入醫(yī)保，最終將“五險”整合為“三險”。與此同時，作為第二支柱的補充保障制度，企業(yè)年金、職業(yè)年金與住房公積金也應該“三金合一”，打造中國版401(k)，并強制推行、全員覆蓋，這樣才能真正發(fā)揮“補充養(yǎng)老”的制度功效。

    第二，盡快出臺延遲退休方案，增加繳費年限，對沖社保降費的滯后影響。歐美國家男女退休年齡大多已延遲至65歲及以上，而我國女特種工45歲退休，女工人50歲退休，女干部55歲退休，過早退休，一方面加大了養(yǎng)老金的支付壓力，另一方面也是勞動力資源的巨大浪費。此外，在社保繳費年限上，歐美國家大多規(guī)定必須累計繳費滿30年或35年，而我國繳費年限門檻卻只有15年，這是社保“轉制”后遺癥，必須盡早解決。

    第三，應大力鼓勵發(fā)展第二、三支柱的私人養(yǎng)老金制度，為第一支柱的基本養(yǎng)老保險分流減壓。為此，我們必須強化政策引導，讓家庭理財從短炒、賺快錢的投機理念逐步轉向以養(yǎng)老儲蓄、養(yǎng)老投資為主的長期投資軌道上來。美國3億人口擁有第二、三支柱私人養(yǎng)老金儲備高達28萬億美元，而我國企業(yè)年金規(guī)模僅有1.3萬億元人民幣，而個人養(yǎng)老金產品也才剛剛起步。