經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要重塑基建投資模式

    國(guó)家統(tǒng)計(jì)局日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1-10月份，基礎(chǔ)設(shè)施投資(不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè))同比增長(zhǎng)4.2%，增速比1-9月份回落0.3個(gè)百分點(diǎn)。今年初，有不少人期望基建較快增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。但在已經(jīng)過(guò)去的10個(gè)月，基建一直維持低位增長(zhǎng)，最高增速是1-9月的4.5%，低于固定資產(chǎn)投資的整體增速。

    與很多其他經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)一樣，基建增速也往往是在季度末達(dá)到高點(diǎn)，呈現(xiàn)反彈的跡象，但隨后又會(huì)下滑，反彈的幅度不高，持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，顯示動(dòng)力難以持續(xù)增強(qiáng)。

    納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)局基礎(chǔ)設(shè)施投資統(tǒng)計(jì)范圍的有13個(gè)行業(yè)，其中，投資規(guī)模排前3位的是公共設(shè)施管理業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)、水利管理業(yè)，占比超過(guò)80%。2018年以來(lái)，公共設(shè)施和水利的投資增速突然從高位滑落，甚至一度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，是導(dǎo)致基建增速降至個(gè)位數(shù)的主要原因。今年1-10月，這兩大行業(yè)的投資增速分別為0.2%和0.6%。道路運(yùn)輸業(yè)的投資增速也大幅下滑，但目前還能維持在8%左右。

    電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸，互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)的投資也屬于基礎(chǔ)設(shè)施投資，由于5G商用等原因，它們的投資增速今年一度比較高。但是，這兩個(gè)行業(yè)的投資額較小，占基礎(chǔ)設(shè)施投資的比例不到5%，即使較快增長(zhǎng)，也難以成為拉動(dòng)基建的力量。人們對(duì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)抱有較大希望，但它們的發(fā)展壯大、成為主流是需要一個(gè)過(guò)程的。

    在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，政府主導(dǎo)的基建也確實(shí)發(fā)揮過(guò)很大的作用，成為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段。在2012年到2017年的5年間，公共設(shè)施管理業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)、水利管理業(yè)投資額的年均增長(zhǎng)率都在20%左右。2017年，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)率仍然高達(dá)19%。但2018年，基建增速斷崖式地降到了3.8%。今年有所反彈，但還是增長(zhǎng)乏力。

    基建增速自去年以來(lái)進(jìn)入低增長(zhǎng)，主要有兩方面的原因。

    首先，地方政府債務(wù)更加規(guī)范，基建資金來(lái)源收窄了。2008年之后，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)以銀行貸款等方式舉債，產(chǎn)生了很多隱性債務(wù)，隱性債務(wù)是基建的主要資金來(lái)源。2014年10月以來(lái)，修明渠、堵暗道，制止地方政府違法違規(guī)舉債，地方政府舉債采取政府債券方式，推廣使用PPP模式。隱性債務(wù)被遏制，但PPP模式迅速發(fā)展，填補(bǔ)了基建資金的缺口，因而基建仍然很高。但這也導(dǎo)致PPP中存在明股實(shí)債等很多違規(guī)行為。于是，2017年11月以來(lái)，又開(kāi)始對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范。2018年，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)共清退項(xiàng)目2557個(gè)，涉及投資額3.0萬(wàn)億元。這是2018年基建增速下滑的直接原因。交通運(yùn)輸和市政工程對(duì)PPP的依賴(lài)較大，所以道路運(yùn)輸業(yè)和公共設(shè)施管理業(yè)的投資增速大幅下滑。公共設(shè)施由于自身盈利性差，受到的影響更大一些。

    與此同時(shí)，地方政府通過(guò)債券方式舉債的渠道更加暢通。2018年12月，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以?xún)?nèi)，提前下達(dá)下一年度新增限額，授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。2019年預(yù)算允許地方政府舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)2.15萬(wàn)億元，比2018年多8000億元。專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)是地方政府可以用于基建的資金，今年規(guī)模擴(kuò)大而且提前下達(dá)。但實(shí)際運(yùn)行情況表明，這個(gè)規(guī)模還不足以拉動(dòng)基建加速增長(zhǎng)。

    其次，土地出讓收入減速，將對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的規(guī)模形成制約，難以對(duì)基建增長(zhǎng)形成有力支持。地方專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)以地方政府性基金收入償還，其中主要是土地出讓收入，占比達(dá)9成左右。而今年前三季度，土地出讓收入同比僅增長(zhǎng)5.8%。房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整期，土地出讓收入將難以維持高增長(zhǎng)。這將削弱地方政府引導(dǎo)基建增長(zhǎng)的意愿與能力。

    近期有機(jī)構(gòu)建議，明年應(yīng)該大幅提高地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)發(fā)行規(guī)模至3.35萬(wàn)億元左右(占GDP的3.2%)。在土地出讓收入及地方政府性基金收入低增長(zhǎng)的情況下，大幅提高專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)規(guī)模將使地方政府難以承受債務(wù)壓力。

    實(shí)際上，在當(dāng)前形勢(shì)下，基建增長(zhǎng)減速具有合理性和必要性。2008年以來(lái)，基建增長(zhǎng)長(zhǎng)期快于制造業(yè)投資，這樣的增長(zhǎng)模式難以持續(xù)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要重塑基建及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。