中國(guó)共有海島近1.1萬(wàn)個(gè)，絕大多數(shù)無(wú)居民海島離大陸較遠(yuǎn)，交通不便，由于面積小，資源種類(lèi)也較為單一，因此人跡罕至，只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。盡管原國(guó)家海洋局曾公布過(guò)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，地方也相繼出臺(tái)相關(guān)開(kāi)發(fā)辦法，但這些年來(lái)，國(guó)內(nèi)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用仍是“看上去更美”。值得關(guān)注的是，目前中國(guó)已有806個(gè)海島消失，其中超過(guò)760個(gè)因人類(lèi)破壞活動(dòng)消失。
在中國(guó)，買(mǎi)下島嶼，成為“一島之主”，并非遙不可及。
7月底，遼寧省公布了遼寧（除大連）海域和無(wú)居民海島使用金的最新征收標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)居民海島使用權(quán)出讓級(jí)別從1級(jí)到6級(jí)不等。以農(nóng)林牧業(yè)用島為例，開(kāi)發(fā)者每年最低繳納1200元，便可擁有一座面積為1公頃的島嶼。
人人都向往世外桃源般的生活，國(guó)內(nèi)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)也早有先例。中國(guó)首位無(wú)人島島主、72歲的藝術(shù)家朱仁民在近日接受記者采訪時(shí)回憶，他于1996年決定花9萬(wàn)元成為“島主”時(shí)，浙江普陀的蓮花島還蠻荒得很，需要搖著小舢板，在海上劃行近800米才能登上蓮花島。彼時(shí)，海島只是礁石一片，自然生長(zhǎng)的海桐樹(shù)等耐鹽堿植物已被漁民砍光，用作柴燒。
而今年5月底，伴隨舟山的濱海大道正式通車(chē)，人們可以沿舟山本島的南部海岸線，一路驅(qū)車(chē)，直抵朱仁民重新設(shè)計(jì)建造的蓮花島雕塑公園，進(jìn)行免費(fèi)參觀游覽。
國(guó)家自然資源部發(fā)布的《2017年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》顯示，中國(guó)共有海島近1.1萬(wàn)個(gè)，海島總面積占陸地面積的0.8%，尤以浙江、福建、廣東居多。實(shí)施遙感監(jiān)測(cè)的無(wú)居民海島1萬(wàn)余個(gè)，總面積約4.8426萬(wàn)公頃，植被覆蓋率約52%。
華東師范大學(xué)河口海岸科學(xué)研究院教授陳沈良向記者指出，中國(guó)絕大多數(shù)無(wú)居民海島離大陸較遠(yuǎn)，交通不便，由于面積小，資源種類(lèi)也較為單一，因此人跡罕至，只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。
原國(guó)家海洋局曾于2011年公布了第一批開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，共涉及8省的176個(gè)海島，單位和個(gè)人均可有償申請(qǐng)當(dāng)“島主”。浙江、廣東、海南等地也相繼出臺(tái)了相關(guān)政府規(guī)章或開(kāi)發(fā)管理辦法。但這些年來(lái)，由于資源、資金、生態(tài)等因素限制，國(guó)內(nèi)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用仍是“看上去更美”。
出讓金只是“入場(chǎng)券”，后續(xù)投入成本高昂
目前，遼寧共確認(rèn)擁有海島633個(gè)，其中無(wú)居民海島589個(gè)，有居民海島44個(gè)。國(guó)家自然資源部第二海洋研究所長(zhǎng)期從事海洋資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)研究的正高級(jí)工程師毋瑾超向記者表示，無(wú)人島是通俗稱(chēng)謂，而無(wú)居民海島指海島不作為戶籍所在地，但實(shí)際上可能會(huì)有人居住。
陳沈良介紹，目前中國(guó)離岸近的島，特別是海灣里的島進(jìn)行了開(kāi)發(fā)利用，作為漁業(yè)、港口、旅游等用島，而大多數(shù)離大陸較遠(yuǎn)的無(wú)居民海島尚處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)。而按照遼寧有關(guān)部門(mén)最新印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，無(wú)人島的開(kāi)發(fā)用途主要涉及旅游娛樂(lè)、交通運(yùn)輸、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、國(guó)防等九大領(lǐng)域。
無(wú)居民海島的利用從原生利用到輕度、中度、重度、極度、填海連島與造成島體消失等程度逐漸加大，出讓價(jià)格也會(huì)不斷攀高，使用費(fèi)每公頃最高可至一年29.46萬(wàn)元。遼寧省自然資源廳工作人員告訴記者，按照規(guī)定，如若開(kāi)發(fā)申請(qǐng)材料準(zhǔn)備齊全，一次性通過(guò)，應(yīng)是40天左右能出審批結(jié)果。但他們已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間未辦理過(guò)無(wú)人島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批手續(xù)。
對(duì)于海上新興的開(kāi)發(fā)領(lǐng)地，更多人還是選擇觀望。浙江舟山是中國(guó)少有的群島市，現(xiàn)共有海島2085個(gè)，其中無(wú)居民海島1944個(gè)，占全國(guó)無(wú)居民海島總數(shù)的18%。舟山自然資源和規(guī)劃局海島海域處工作人員彭遠(yuǎn)（化名）也向記者坦言，目前來(lái)咨詢無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的人并不多。
開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島如此具有吸引力，除了島嶼使用金，還有哪些門(mén)檻將人們擋在了外面？
彭遠(yuǎn)介紹，申請(qǐng)人須提交申請(qǐng)書(shū)、海島及開(kāi)發(fā)利用位置的坐標(biāo)圖、無(wú)人島開(kāi)發(fā)利用具體方案、保護(hù)和利用規(guī)劃以及項(xiàng)目論證三大報(bào)告，報(bào)告的編制和前期海島及海洋環(huán)境調(diào)查成本高，后續(xù)還涉及公示、異議復(fù)查、聽(tīng)證、專(zhuān)家評(píng)審和價(jià)格評(píng)估等程序。朱仁民向記者形象地描述當(dāng)時(shí)申請(qǐng)情況稱(chēng)，“蓮花島的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)材料和設(shè)計(jì)圖紙，足以填滿半輛面包車(chē)。”
此外，開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)?；c(diǎn)所在的無(wú)人島、國(guó)防用途無(wú)人島、國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)無(wú)人島，或者填海連島或造成海島自然屬性消失等情形，須國(guó)務(wù)院審批。其他情形，由省級(jí)政府批準(zhǔn)。申請(qǐng)者可能無(wú)法承受過(guò)長(zhǎng)的時(shí)間成本。
“中間環(huán)節(jié)的反復(fù)提交、需要調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、增加生態(tài)修復(fù)措施、完善環(huán)保措施等，可能要經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)半年或一年的等待。”彭遠(yuǎn)舉例說(shuō)，舟山某項(xiàng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，計(jì)劃利用無(wú)居民海島作為橋墩，但由于屬?lài)?yán)重改變海島地形地貌的行為，要等國(guó)務(wù)院審批，結(jié)果不確定性極大，建設(shè)單位更改了設(shè)計(jì)方案，對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行避讓。
即使通過(guò)政府審批，對(duì)于開(kāi)發(fā)者而言，建造成本也不可小覷。“當(dāng)時(shí)買(mǎi)島沒(méi)有任何概念，除了紅線圖，什么都不知道，無(wú)電、無(wú)水、無(wú)通訊、無(wú)碼頭航線、沒(méi)有一切生活條件，什么都是挑戰(zhàn)。”1996年，朱仁民與浙江東港開(kāi)發(fā)區(qū)簽訂土地租用合同，花9萬(wàn)元買(mǎi)下蓮花島40年的使用權(quán)，但后續(xù)建設(shè)投入超過(guò)5000萬(wàn)元。
朱仁民介紹，建島需要構(gòu)思策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)修復(fù)以及造路、夯泥、鑿石、吊運(yùn)、安裝，還要做雷擊、地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)洞、耐腐等試驗(yàn)。島上建一棟房的資金足夠陸地上建十座相同的房子。而寧波硯瓦島“島主”、浙江銀晨集團(tuán)董事長(zhǎng)鄭嘉豐此前曾表示，島上的開(kāi)發(fā)成本是陸地的3倍，島上修路施工量非常大，受制于條件，最初硯瓦島只能用兩頭毛驢拉建筑材料。
國(guó)家自然資源部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國(guó)已查明有淡水供應(yīng)的無(wú)居民海島213個(gè)，約占無(wú)居民海島總數(shù)的1.9%。陳沈良提示，城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，淡水資源不可或缺，而大多數(shù)海島的淡水資源僅夠勉強(qiáng)維持海島自身的生態(tài)需求。海島生活條件遠(yuǎn)不如大陸，如何留住建設(shè)人才也是問(wèn)題。毋瑾超認(rèn)為，風(fēng)暴、海浪、颶風(fēng)和海嘯等自然災(zāi)害的破壞導(dǎo)致島嶼設(shè)施的維護(hù)成本非常高。即便島嶼成功用作旅游開(kāi)發(fā)，大多數(shù)海島每年只有7月至10月左右適宜旅游，收入方面也會(huì)面臨一定壓力。
在海南，三亞蜈支洲島的旅游開(kāi)發(fā)已經(jīng)相對(duì)成熟，從一個(gè)無(wú)名小島變成觀光度假地，承接了《私人訂制》等電影的拍攝，憑借島上的珊瑚酒店、海洋牧場(chǎng)、環(huán)島潛浮等實(shí)現(xiàn)了盈利，但也走過(guò)了一段曲折的路。1992年，海南提出“全社會(huì)共辦大旅游”的發(fā)展方針，蜈支洲島隨之開(kāi)始拓荒，從功能區(qū)規(guī)劃、道路鋪設(shè)、住房修繕、泳池建設(shè)、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。
蜈支洲島工作人員向記者介紹，1997年至2004年間，島嶼多次面臨重大自然災(zāi)害、傳染疫情和資金困難。1998年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“悟空”突襲三亞后，基礎(chǔ)設(shè)施遭受較大損壞，景區(qū)被迫停業(yè)三年。重新開(kāi)業(yè)后，啟動(dòng)環(huán)島路修建、鋪設(shè)海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等，直到2010年才基本實(shí)現(xiàn)收支平衡。
無(wú)人島開(kāi)發(fā)與保護(hù)難題待解
“上世紀(jì)七八十年代，民間資本開(kāi)始試水舟山無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)，獲取經(jīng)濟(jì)效益，由于政府有效監(jiān)管不足，無(wú)居民海島數(shù)量減少90多個(gè)，或因填海連島而消失，或因開(kāi)采石料被炸掉。”彭遠(yuǎn)介紹，2005年浙江省曾緊急叫停無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)。而2011年發(fā)布的"中國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)"調(diào)查顯示，中國(guó)已有806個(gè)海島消失，其中超過(guò)760個(gè)因人類(lèi)破壞活動(dòng)消失。
朱仁民回憶，當(dāng)年購(gòu)島，正是由于當(dāng)?shù)匾粕教詈?、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，海岸線被拉直，導(dǎo)致港灣、沙灘、灘涂等線形遭到嚴(yán)重破壞，引起水文氣象、海洋潮流等變化導(dǎo)致泥螺、螃蟹等物種消失。為了保護(hù)普陀山前如佛像般側(cè)臥在海面上的蓮花島，也為了論證自己“用藝術(shù)修復(fù)生態(tài)”的學(xué)術(shù)理念，他在島上重新種植了植被，安放好500尊羅漢像，并在入口處刻下“永久免費(fèi)”四個(gè)字，常年向公眾開(kāi)放，希望達(dá)到警世目的。
原本，海島的島陸擁有林業(yè)、港口、土地、旅游景觀等資源，周邊專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)還有漁業(yè)、海洋礦產(chǎn)、海鹽等資源，以及風(fēng)能、潮汐能等可再生能源可供挖掘。但由于盲目、粗放的開(kāi)發(fā)，中國(guó)無(wú)居民海島的資源尚未充分發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)潛力。
國(guó)家自然資源部統(tǒng)計(jì)，2017年，長(zhǎng)海、長(zhǎng)島、崇明等全國(guó)12個(gè)主要海島縣（市、區(qū)）常住總?cè)丝诩s344萬(wàn)人，海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約355億元，較2016年下降16.3%。遼寧社會(huì)科學(xué)院助理研究員于彬舉例，遼寧省海島經(jīng)濟(jì)主要依賴(lài)于傳統(tǒng)的漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后。
經(jīng)過(guò)多年無(wú)序開(kāi)發(fā)，2003年，無(wú)居民海島的管理被納入正軌。原國(guó)家海洋局印發(fā)《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，首次提出允許個(gè)人或機(jī)構(gòu)有償開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島，租期最長(zhǎng)不超過(guò)50年。2010年，《海島保護(hù)法》、《無(wú)居民海島試用金征收使用管理辦法》先后出臺(tái)。2011年，全國(guó)首個(gè)無(wú)居民海島使用權(quán)證書(shū)落戶寧波旦門(mén)山島，有規(guī)劃的依法用島新階段正式開(kāi)啟。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，山東、浙江、廣東、廣西、海南都曾印發(fā)本省的無(wú)居民海島市場(chǎng)化出讓方案。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2011年至2017年，全國(guó)共有26個(gè)無(wú)居民海島拿到了不動(dòng)產(chǎn)登記證，其中25個(gè)以審批出讓的方式出讓、1個(gè)以招拍掛的方式出讓。
然而，鑒于私企、個(gè)人有限的資本財(cái)力以及海島開(kāi)發(fā)投資的“無(wú)底洞”，中國(guó)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)仍有不少案例以失敗告終。2011年，寧波高寶投資有限公司以2000萬(wàn)元拍下全國(guó)首個(gè)公開(kāi)拍賣(mài)的象山大羊嶼島50年的使用權(quán)，計(jì)劃開(kāi)發(fā)游艇度假項(xiàng)目，3年后開(kāi)工建設(shè)一期項(xiàng)目，因資金短缺，被迫中斷。2010年，“溫州第一女島主”陳曉嫻與洞頭縣政府結(jié)束協(xié)議，也為竹嶼島長(zhǎng)達(dá)6年的開(kāi)發(fā)畫(huà)上了句號(hào)。
“島主”中途退出、中止建設(shè)之后，留下的“爛尾島”如何處理也是亟待解決的問(wèn)題。據(jù)毋瑾超所知，有關(guān)退出機(jī)制正處于建立和完善中。他介紹，以當(dāng)下的技術(shù)手段，如若海島生態(tài)遭到破壞，可修復(fù)紅樹(shù)林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)以及海島植被，實(shí)現(xiàn)廢棄物處理，修復(fù)岸線沙灘以及周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)等，但修復(fù)效果需長(zhǎng)期觀察評(píng)估，海島的生物多樣性一旦被破壞便很難恢復(fù)。
對(duì)于如何合理地開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，政府與民間其實(shí)都還處于摸索階段。
在于彬看來(lái)，囿于陸地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和密度日漸增大，“向海洋要GDP”是大勢(shì)所趨，但海島資源稟賦千差萬(wàn)別，開(kāi)發(fā)需要因地制宜。彭遠(yuǎn)介紹，《舟山市海島保護(hù)規(guī)劃（2017-2022年）》已對(duì)功能類(lèi)似、保護(hù)要求相近的海島進(jìn)行島群劃分，并要求縣區(qū)級(jí)規(guī)劃逐一對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行單島功能定位。
在舟山，普陀山島、嵊泗列島、岱山島和桃花島以旅游開(kāi)發(fā)為主。一些無(wú)居民海島，通過(guò)岸線整治，也不乏適宜于建設(shè)大中型港區(qū)的深水岸線。團(tuán)雞山島已成為舟山大型的垃圾處理場(chǎng)。岑港、長(zhǎng)白、普陀6#等陸上和海上風(fēng)電項(xiàng)目建成投產(chǎn)，舟山潮流能示范工程也即將開(kāi)始建設(shè)。
毋瑾超強(qiáng)調(diào)，對(duì)于涉及國(guó)家主權(quán)、具有戰(zhàn)略意義的島嶼，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加保護(hù)；具有典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、高度豐富的海洋生物多樣性或珍稀、瀕危海洋生物物種集中分布的海島，可設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)。浙江省號(hào)稱(chēng)“貝藻王國(guó)”的南麂列島被設(shè)立為國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)多年努力，目前生態(tài)保護(hù)效果非常顯著。一些島嶼在做好生態(tài)保護(hù)的前提下，也可用作旅游、交通港口、或通訊基點(diǎn)，在保護(hù)與開(kāi)發(fā)中取得平衡。
而針對(duì)生態(tài)保護(hù)，陳沈良認(rèn)為，海島開(kāi)發(fā)必須符合國(guó)家海洋功能區(qū)劃政策，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌。島嶼開(kāi)發(fā)前還須進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)承載力評(píng)價(jià)，收集海島各類(lèi)生物生產(chǎn)性土地的面積，包括林地、耕地、水域、草地面積等，以及各類(lèi)生物生產(chǎn)性土地面積的產(chǎn)量因子和均衡因子進(jìn)行計(jì)算。計(jì)算結(jié)果通常須留足12%供給生態(tài)系統(tǒng)維持自身功能，剩余的生態(tài)承載力才可用于開(kāi)發(fā)。
未來(lái)，中國(guó)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用可考慮哪些方向？于彬認(rèn)為，可借鑒馬爾代夫的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面制定10年海島開(kāi)發(fā)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，委托規(guī)劃公司對(duì)每個(gè)待開(kāi)發(fā)的海島進(jìn)行論證設(shè)計(jì)；可參照印尼巴厘島的做法，由政府提供啟動(dòng)資金做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，再將土地轉(zhuǎn)讓給投資者建設(shè)；同時(shí)，也可借用韓國(guó)濟(jì)州島的做法，為參與開(kāi)發(fā)的國(guó)內(nèi)企業(yè)提供三年免征企業(yè)所得稅、兩年減免一半企業(yè)所得稅等相關(guān)優(yōu)惠，提振投資者的開(kāi)發(fā)信心。
海島經(jīng)濟(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，于彬建議，政府應(yīng)當(dāng)深化海島資源整合規(guī)劃、陸海聯(lián)動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施整合規(guī)劃，將海島開(kāi)發(fā)與海洋重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，使之成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。
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