政策解讀：城市發(fā)展能否走出“電車困境”

    日前，知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)亞馬遜的第二總部新建計劃引發(fā)全球媒體關(guān)注：美國紐約長島本已拔得頭籌，誰知因“一群紐約小人物”的反對而被迫放棄。這一“招商引資”的戲劇性反轉(zhuǎn)，引人深思：一個城市需要什么樣的發(fā)展？我們應該怎樣制定完善城市發(fā)展政策？

    亞馬遜與西雅圖

    依據(jù)常識判斷，大企業(yè)通常來說意味著大的就業(yè)、大的產(chǎn)出，擁有大企業(yè)也被視為城市競爭力的體現(xiàn)。亞馬遜現(xiàn)在的總部位于西雅圖，二者共同發(fā)展和共同繁榮的25年，是大企業(yè)促進城市發(fā)展的最好注腳。

    在最近8年時間里，亞馬遜員工人數(shù)從5000人飆升到超過4萬人，一度讓西雅圖成為美國經(jīng)濟增長最快的大城市。2017年，西雅圖的經(jīng)濟增長速度僅次于硅谷和奧斯汀。亞馬遜所在的南湖聯(lián)合區(qū)，也一躍成為頗具活力的創(chuàng)新街區(qū)以及城市更新的典型樣板。

    那么，紐約為什么會出現(xiàn)反對亞馬遜入駐的聲音？原來，大企業(yè)需要大量高質(zhì)量的辦公空間，辦公空間的需求勢必會帶來辦公租金的升級。同時，大企業(yè)可以在全球范圍內(nèi)吸引高技術(shù)人才，這些高薪崗位人才擁有較大的車房需求，會快速推動房價和房租的上升，從而給本地低收入群體帶來巨大沖擊，城市道路交通也要接受考驗。

    如今，亞馬遜的辦公空間占據(jù)西雅圖市近1/5的高級辦公空間，加之高薪高技術(shù)崗位的增加，直接抬升了西雅圖的辦公成本和居住成本。

    資料顯示，2012年到2018年，西雅圖房價上漲幅度超80%；2018年，西雅圖更是連續(xù)17個月領(lǐng)跑全美房價增長榜單，且目前價格中位數(shù)遠超2008年國際金融危機前的峰值水平。住房成本的上升，讓西雅圖的無家可歸人數(shù)大幅增長，總?cè)藬?shù)居于全美第三高；在全美最差交通排行榜上，西雅圖名列第四。

    總的來看，西雅圖與亞馬遜相互依存、相互促進，但限于城市容量，企業(yè)迅速擴張的負面效應日益顯現(xiàn)。在此大背景下，西雅圖興起了“反商業(yè)政治”。為解決城市流浪者問題，一向以商業(yè)友好自居的西雅圖甚至推出了針對大企業(yè)的“人頭稅”，要求營收超過2000萬美元的企業(yè)要為全職員工繳納每人275美元的稅費。亞馬遜也清醒地意識到，人口只有70萬的西雅圖已無法承受自己的再度擴張。這也是亞馬遜在全美范圍內(nèi)尋找新址修建第二總部的原因之一。

    “大眾”與“小眾”

    亞馬遜第二總部計劃拋出后，全美共有238個城市伸出橄欖枝。它們花費大量人力物力、許諾各項政策和稅收優(yōu)惠，以吸引亞馬遜的青睞。

    在亞馬遜第二總部落地的過程中，至少有兩股力量在進行博弈和較量：一個是極力推動亞馬遜落地的、代表“理性”和“大眾利益”的地方政府；另一個是極力反對亞馬遜落地的、代表“非理性”和“小眾利益”的所謂底層市民。

    在代表“大眾利益”的政府邏輯里，亞馬遜的到來可以帶來大量高薪崗位、吸引配套企業(yè)，會極大推動距離曼哈頓僅有一站地鐵卻相對落后的長島市發(fā)展，甚至能整體補強紐約在科技創(chuàng)新上的薄弱環(huán)節(jié)，可謂一舉多得。

    在底層市民看來，雖然亞馬遜承諾大規(guī)模投資和創(chuàng)造大量工作崗位，但這些投資和崗位與當?shù)鼐用癫]有太大關(guān)系，西雅圖發(fā)生的“亞馬遜痛”很可能會在長島重演。最終的結(jié)果是，普通市民未能分享“甜頭”，卻不得不分擔“苦果”。因此，亞馬遜發(fā)布第二總部落地紐約長島官宣后，并沒有得到長島市當?shù)鼐用竦臒崆榛貞推毡闅g迎，而是出現(xiàn)了一撥又一撥的抵制活動，最終導致亞馬遜匆忙宣布放棄紐約第二總部的計劃。

    眾所周知，城市政策制定和實施，通常是不同群體角力的結(jié)果。任何的城市發(fā)展政策，都會讓一部分人受益，也可能讓一部分人受損。這就是政策制定和實施過程中的“電車困境”。

    所謂的“電車困境”，本是菲利帕•福特提出的倫理學領(lǐng)域知名的思想實驗：一個瘋子把五個無辜的人綁在一條電車軌道上，一輛失控的電車片刻就要碾軋到他們。你可以拉一個拉桿，讓電車開往另一條電車軌道，但在這條軌道上也有一個人被瘋子綁在了上面，你是否應拉下拉桿？

    功利主義者認為，應該犧牲一人救五人；道德主義者則認為，所有人都是無價的，不能機械地比較價值誰大誰小。引申到城市發(fā)展的公共政策制定和實施上，避免“電車困境”的基本原則是，在制定和實施過程中滿足大多數(shù)人的利益的同時，要注重保護、補償和平衡小眾群體的利益。

    一方面，城市發(fā)展政策的制定必須符合大多數(shù)人的利益。作為公共政策的城市發(fā)展政策，其制定和實施必須滿足公共性的要求。雖然新的政策不能做到“帕累托改進”，但也要盡量保證政策的制定和實施過程受到公開、公正和公平的約束，底線是確保符合大多數(shù)人的利益。

    另一方面，城市發(fā)展政策的制定和實施也要保護、平衡和補償小眾群體。城市發(fā)展政策是不同群體利益的取舍和平衡，不同群體對政策制定和實施的影響程度不同。因此，城市發(fā)展政策既要盡量避免滿足大多數(shù)人利益而忽略小眾利益的“因大失小”，也要避免滿足小眾利益而損害絕大多數(shù)人利益的“因小失大”。只有著眼于城市長遠發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，才能真正推動政策制定和實施走出“電車困境”，真正實現(xiàn)城市共贏。

    從這個角度來看，亞馬遜第二總部落地紐約失敗只是個案，但提出的問題是共通的。