一家企業(yè)超標排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定，除了責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，還可以并處10萬元以上100萬元以下罰款。那么問題來了，罰10萬元、50萬元，還是100萬元？誰說了算？法律賦予的自由裁量權(quán)交到執(zhí)法者手中，如何確保公正？
5月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，明確進一步規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使，懲治違法要“合法合理，過罰相當，公開公平公正”。
自由裁量不是隨意處罰，罰多少按照標準來
“面對現(xiàn)場執(zhí)法，企業(yè)說兩句好話，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會輕一點。如果頂幾句嘴，惹怒了執(zhí)法人員，處罰就會成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現(xiàn)的可能性極低。”生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局副局長夏祖義說，不少公眾對環(huán)境執(zhí)法自由裁量有誤解，但自由裁量其實一直有自己的制度籠子。
2009年，原環(huán)境保護部印發(fā)系列文件，地方相繼制定了本地區(qū)的環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準，極大避免了處罰的隨意性和不規(guī)范性。
隨著生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)日益完善，特別是環(huán)境保護法修訂以來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之擴大。
“罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是復(fù)合手段，新形勢下，自由裁量的權(quán)力更大了。”中國人民大學教授李艷芳說。被稱為“2.0版本”的這個指導(dǎo)意見，正是要進一步規(guī)范自由裁量，降低執(zhí)法過程的隨意性，讓執(zhí)法更趨科學化、精準化。
指導(dǎo)意見明確了適用自由裁量權(quán)的基本原則和配套制度，文件之外，還提供了部分已在一些地方應(yīng)用成功的標準化基準及計算方法，供各地參考。
南京的基準及計算方法已經(jīng)應(yīng)用十來年。“五種四類違法行為對應(yīng)各種裁量因子、參考系數(shù)，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執(zhí)法人員對照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢交給系統(tǒng)就可以了。”南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長石勇說，執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)用后，替企業(yè)說情的人也大大減少了。
確保企業(yè)被公平對待，有效避免基層執(zhí)法風險
一些地方的“執(zhí)法風暴”中，發(fā)現(xiàn)違法動不動就頂格處罰，讓有些企業(yè)感到不公平。今年兩會，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在談到規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法行為時，特別強調(diào)了對自由裁量權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。
“對企業(yè)來說，就害怕不公平處罰。”中國政法大學教授王燦發(fā)說。
在李艷芳看來，指導(dǎo)意見中的配套制度頗具亮點。“比如查處分離制度，將執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能相對分離，有效減少了權(quán)力尋租的機會。”
再比如，重大執(zhí)法決定法制審核制度，就是希望通過法治審核，給被處罰方自我辯解的權(quán)利和機會。
除了對企業(yè)、對市場的意義，王燦發(fā)、李艷芳兩位專家都不約而同地提到了對執(zhí)法人員的保護作用。
福建省晉江市環(huán)境執(zhí)法中隊隊長陳青松說，如果沒有具體指標，同類企業(yè)類似違法行為受到的處罰就可能產(chǎn)生差異，這很容易讓企業(yè)對執(zhí)法者產(chǎn)生誤解，“極個別人員可能存在以權(quán)力謀個人私利的企圖，規(guī)范可以防止權(quán)力尋租，避免廉政風險，就是對執(zhí)法者的保護。”
地方的實踐也表明，系統(tǒng)應(yīng)用下，企業(yè)對受到的處罰心服口服。據(jù)石勇介紹，十年來，南京市級執(zhí)法運用新系統(tǒng)自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒有一起因為處罰不當引起企業(yè)爭議的。
明示裁量具體標準，企業(yè)對違法受罰有預(yù)期，促進守法
意見中，對企業(yè)從重處罰情形的規(guī)定頗引人矚目。“從重”包括：兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執(zhí)法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復(fù)的；環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；環(huán)境違法行為引起不良社會反響的；其他具有從重情節(jié)的。
與此同時，行政處罰法規(guī)定了依法應(yīng)當從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。
在南京等地的系統(tǒng)中，違法行為修正基準的應(yīng)用收到了良好效果。“修正項可以獲得減輕處罰的機會。”石勇，比如企業(yè)在發(fā)生違法后立即改正，積極采取補救措施等行為，都可以在系統(tǒng)中獲得裁量等級減項，減免相應(yīng)罰款額度。
“處罰不是目的，促進企業(yè)守法才是根本。”夏祖義說，明示裁量具體標準，企業(yè)也對違法將受到的處罰有自己的預(yù)期，這對實現(xiàn)常態(tài)守法有很大促進作用。
按照要求，今年9月底前，各省級生態(tài)環(huán)境部門要制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準。生態(tài)環(huán)境部還將在全國環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計算器”功能，供各地參考使用。
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