專家詳解地方預(yù)算績效管理改革——確保財(cái)政資金用在刀刃上

    在大規(guī)模減稅降費(fèi)、政府過緊日子的背景下，如何提高財(cái)政資金使用效益受到關(guān)注。日前，由中國財(cái)政科學(xué)研究院、中國財(cái)政學(xué)會(huì)績效管理研究專業(yè)委員會(huì)組織撰寫的《中國財(cái)政績效報(bào)告（2019）——地方經(jīng)驗(yàn)》正式發(fā)布。各地采取了哪些創(chuàng)新實(shí)踐落實(shí)“花錢必問效”？當(dāng)前我國預(yù)算績效管理還面臨哪些挑戰(zhàn)，該如何應(yīng)對？經(jīng)濟(jì)日報(bào)就此采訪了該研究報(bào)告課題組專家。

    “北上廣”樣板

    15年前，對一筆4.2億元的民營科技園建設(shè)專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，讓廣東一舉成為地方預(yù)算績效管理改革的破冰之地。

    “這背后既有當(dāng)時(shí)‘非典’疫情帶來財(cái)政資金壓力的直接原因，更有在長期良好財(cái)政資金條件下對分配科學(xué)化有更高追求的深層次原因。”中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩。

    務(wù)實(shí)和創(chuàng)新，是廣東省預(yù)算績效管理改革的鮮明特色?？冃гu價(jià)不是自說自話，而是需要一套科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)來衡量，而這也一直是預(yù)算績效管理改革的一大難點(diǎn)。廣東省財(cái)政廳沒怵這個(gè)難題，他們用了1年多時(shí)間研究出爐了長達(dá)480頁的《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》，收錄20個(gè)行業(yè)大類、52個(gè)子類、277個(gè)資金用途、2589個(gè)績效指標(biāo)，為全省各部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理打造了一本實(shí)用“指標(biāo)大百科”。

    該創(chuàng)新之舉實(shí)現(xiàn)了績效指標(biāo)從財(cái)政部門自建自用向各級各部門共建共享轉(zhuǎn)變，有效解決了部門不清楚如何填報(bào)績效指標(biāo)導(dǎo)致績效目標(biāo)無法做實(shí)的問題，讓預(yù)算績效評價(jià)更加規(guī)范和便捷。

    比如，2018年列入廣東省級績效重點(diǎn)評價(jià)的“省級促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”，第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)時(shí)，可以直接在廣東績效指標(biāo)庫第4類“社會(huì)保障與就業(yè)類指標(biāo)”的“資金用途”中，檢索“就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，就能直接取出16個(gè)個(gè)性化績效指標(biāo)，并可以參照績效指標(biāo)庫中的標(biāo)準(zhǔn)值與歷史值對專項(xiàng)資金產(chǎn)生的效益進(jìn)行衡量。

    事前績效評估是北京市的一大特色。在重點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)之前，北京市充分利用專家、第三方機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員等獨(dú)立、客觀、專業(yè)的特點(diǎn)，合力評估項(xiàng)目“有沒有必要做”“能不能做好”“預(yù)算實(shí)不實(shí)”“能不能產(chǎn)生預(yù)算效果”等方面，來決定財(cái)政資金到底該不該給，怎么把錢用在刀刃上。

    上海市閔行區(qū)則十分注重“以結(jié)果為導(dǎo)向”，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算指標(biāo)掛鉤，列入各單位行政效能考核指標(biāo)?？己私Y(jié)果會(huì)向區(qū)政府、區(qū)人大報(bào)告，并結(jié)合等級換算成相應(yīng)分值上報(bào)區(qū)行政效能考核辦納入部門年度考核中。

    中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明，“廣東、上海、北京在預(yù)算績效管理改革方面的探索，啟發(fā)我們思考很多問題：一是政府財(cái)力規(guī)模越大越要加強(qiáng)管理；二是預(yù)算績效管理在我國推進(jìn)不僅可行，而且有效；三是必須繼續(xù)深化預(yù)算績效改革”。

    借第三方之力

    如何發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理中的作用，也是改革的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。

    “當(dāng)前第三方評價(jià)專業(yè)機(jī)構(gòu)已發(fā)展至8600余家，成為一支可以與財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評估等相當(dāng)?shù)男袠I(yè)。單一依靠政府主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評價(jià)勢必會(huì)引起爭議，而第三方機(jī)構(gòu)不參與預(yù)算的編制和執(zhí)行，在評價(jià)過程中能夠更加客觀公正，提高評價(jià)的公信力。”王澤彩認(rèn)為。

   據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，自2011年廣東省財(cái)政廳嘗試委托第三方機(jī)構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價(jià)以來，重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目已從試點(diǎn)階段的4個(gè)擴(kuò)大到2017年的200個(gè)。這7年里，由第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目累計(jì)494個(gè)，涉及財(cái)政資金8249億元。

   為了讓第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)更規(guī)范，廣東還制定了《財(cái)政資金使用績效引入第三方評價(jià)實(shí)施方案》，對評價(jià)范圍、工作程序、工作要求、職責(zé)分工和進(jìn)度安排進(jìn)行明確，同時(shí)配套出臺(tái)第三方評價(jià)的監(jiān)督和考核制度、被評價(jià)對象意見反饋制度等一系列的規(guī)定及業(yè)務(wù)規(guī)范。

   近年來，各地在引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)上不斷取得突破。今年年初，由湖北黃岡市財(cái)政局委托的第三方績效評價(jià)工作組前往黃岡市水利局，就黃岡市水利局2017年部門預(yù)算整體支出開展績效評價(jià)，這也是黃岡市首次將第三方評價(jià)機(jī)制引入政府部門績效評價(jià)。

   2016年以來，浙江省金華市人大常委會(huì)每年聘請第三方機(jī)構(gòu)開展財(cái)政支出評價(jià)，評價(jià)范圍持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年至2018年，共開展財(cái)政支出第三方評價(jià)10項(xiàng)，涉及資金16.35億元。比如，2018年上半年，金華市人大聘請第三方機(jī)構(gòu)對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。結(jié)果顯示，有41家機(jī)構(gòu)運(yùn)行不正常或關(guān)停，未能達(dá)到預(yù)期“全覆蓋”目標(biāo)。相關(guān)部門接到第三方報(bào)告和人大審議意見后，立即進(jìn)行整改規(guī)范，到2018年11月底，41家機(jī)構(gòu)全部整改完畢，恢復(fù)正常運(yùn)行。

   “考慮到第三方評價(jià)的專業(yè)素質(zhì)與評估立場等直接決定著績效評價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性與科學(xué)性，因此有必要對第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的選取機(jī)制與委托機(jī)制進(jìn)行有效管理，并對專家的信譽(yù)、質(zhì)量、能力等進(jìn)行認(rèn)真評估，為第三方評價(jià)的有效推廣建立一定的制度保障條件。同時(shí)，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，使之成為預(yù)算績效管理能力建設(shè)的有效補(bǔ)充。”王澤彩建議。
任重而道遠(yuǎn)

   “黨的十八大以來，財(cái)政部積極深化預(yù)算績效管理改革，中央財(cái)政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，部分地方也結(jié)合實(shí)際作出有益探索，基本形成了績效目標(biāo)設(shè)定、支出責(zé)任評價(jià)和結(jié)果運(yùn)用三位一體的全過程績效管理。”白景明表示。

   雖然各地積極實(shí)踐取得了不小成效，但全面實(shí)施預(yù)算績效管理依然面臨諸多挑戰(zhàn)。專家指出，當(dāng)前，績效管理在各級財(cái)政的推廣不均衡，中央和大部分省級一般公共預(yù)算中的項(xiàng)目支出實(shí)施了績效管理，而占80%的一般公共預(yù)算支出、80%的政府性基金支出和90%的社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的市、縣、鄉(xiāng)三級財(cái)政，在預(yù)算績效管理的廣度和深度上仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

   “當(dāng)前，預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，評價(jià)指標(biāo)不能覆蓋所有預(yù)算資金，評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)內(nèi)容在一定程度上存在脫節(jié)現(xiàn)象，亟需建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)庫，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，評價(jià)工作固化于填報(bào)報(bào)表和編制報(bào)告，弱化了單位自我糾偏的功能；評價(jià)重投入和過程評價(jià)，輕結(jié)果評價(jià)，評價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤并實(shí)施責(zé)任追究的機(jī)制尚沒有確立；等等。”王澤彩認(rèn)為。

   針對這些問題，課題組專家提出了完善財(cái)政績效評價(jià)框架體系，探索引進(jìn)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)技術(shù)和服務(wù)，研究績效評價(jià)成果應(yīng)用的可行性對策，加快培育和發(fā)展預(yù)算績效管理專業(yè)人才隊(duì)伍，統(tǒng)一規(guī)范預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面建議。

   “要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，建立預(yù)算績效檔案管理信息平臺(tái)，加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，打造全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)‘度量衡’。”王澤彩建議，同時(shí)，要全面促進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告公開，搭建社會(huì)公眾參與績效管理的途徑和平臺(tái)。

   白景明說：“各地在改革中要注重發(fā)揮預(yù)算績效管理約束有力的功效，推動(dòng)各級政府有效地配置資源，切實(shí)提高財(cái)政資金產(chǎn)出效率。總之，深化預(yù)算績效管理改革任重道遠(yuǎn)。”