突如其來的新冠肺炎疫情以及空前的減稅降費(fèi)力度,給地方財政帶來了巨大壓力。如何為基層財政減壓?政府工作報告以及中央與地方預(yù)算草案報告給出了答案。
今年中央財政將新增1萬億元赤字規(guī)模和1萬億元抗疫特別國債,總計2萬億元資金全部轉(zhuǎn)給地方。給錢還不夠,還要給得精準(zhǔn)高效。因此中央財政將首次設(shè)立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,初定規(guī)模為6050億元,這筆資金將直接撥付給市縣政府,支持地方“六保”。
多位財稅和基層財政官員告訴第一財經(jīng)記者,中央財政直接將資金撥付給市縣,基層可以更早地拿到“救命”錢,緩解危機(jī)下收支矛盾,支持“六保”,直接惠企利民。不過,他們也表示,根本上解決基層財政收支矛盾,急需推動中央與省、省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,合理劃分權(quán)責(zé),健全地方稅體系建設(shè),讓基層財政有相應(yīng)的財源來履責(zé)。
中央出大招緩解基層財政困難
財政部部長劉昆在全國兩會“部長通道”上接受采訪時說,預(yù)計地方財政減收增支的規(guī)模在8000億到9000億元,一些地方?;久裆⒈9べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨較大的壓力。
財政部數(shù)據(jù)顯示,今年前4個月,地方一般公共預(yù)算本級收入罕見同比下降11.5%。不同地方受疫情沖擊也不盡相同。中央財政已經(jīng)通過大力增加轉(zhuǎn)移支付、提高地方財政資金留用比例等手段支援地方,各地也多渠道增收減支以自救。
“當(dāng)前基層財政依然非常困難,一方面受疫情和大規(guī)模減稅降費(fèi)政策影響,收入大幅減少。另一方面,‘六保’任務(wù)最終還是需要基層政府去落實(shí),尤其是民生等項(xiàng)目,支出壓力很大。如果不解決好基層收支缺口問題,基層政府很難提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù),可能連吃飯財政也難以維持。”上海財政大學(xué)鄧淑蓮教授告訴第一財經(jīng)記者。
基層財政出現(xiàn)的困難引起了決策層高度關(guān)注,緩解之策也在全國兩會期間公布。
根據(jù)今年政府工作報告,今年赤字率擬按3.6%以上安排,財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元,同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。這2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方,建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民,主要用于保就業(yè)、?;久裆?、保市場主體,包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等,強(qiáng)化公共財政屬性,決不允許截留挪用。
北京國家會計學(xué)院財稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅告訴第一財經(jīng)記者,今年通過壓縮中央財政支出等方式,將2萬億資金全部留給地方,這是保障地方財政的重要手段,對于解決現(xiàn)實(shí)的困難更具有針對性,也最能夠化解當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)直接面對的困難及壓力。
為了支持基層財政渡過難關(guān),做好“六保”工作,中央財政還首次創(chuàng)設(shè)了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。
根據(jù)今年中央與地方預(yù)算草案報告,中央對地方轉(zhuǎn)移支付中,新增設(shè)立了特殊轉(zhuǎn)移支付,作為一次性財力安排,用于支持地方落實(shí)“六保”任務(wù),重點(diǎn)用于?;久裆?、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、應(yīng)急物資保障體系建設(shè)以及應(yīng)對下半年不確定因素等。2020年安排資金6050億元,執(zhí)行中將根據(jù)上述用途予以細(xì)化。這筆資金直達(dá)市縣基層,直接惠企利民,決不允許截留挪用。
中央財經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長李燕對第一財經(jīng)記者分析,按照預(yù)算法的規(guī)定,我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算,因此,與我國政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng),預(yù)算管理分為五級,中央一級,地方四級,地方分別為省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照規(guī)范的流程,以往上級對下級的預(yù)算轉(zhuǎn)移支付很大程度上是一級一級進(jìn)行的,即中央先到省,再層層往下。這樣就會出現(xiàn)對基層的轉(zhuǎn)移支付資金在途時間長,甚至?xí)霈F(xiàn)中途被截留挪用的情況。
“今年中央為緩解地方財政困難,新增加的財政赤字和抗疫特別國債全部安排給地方,并且強(qiáng)調(diào)要不折不扣用在落實(shí)‘六保’任務(wù)和減稅降費(fèi)等方面。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要建立這種特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制作為保障,讓資金的撥付流程能夠減少因中間環(huán)節(jié)多而帶來的效率損失,最大限度下沉財力,讓資金能直達(dá)市縣基層,直接惠企利民。”李燕說。
南昌市財政局局長萬昱原告訴第一財經(jīng)記者,轉(zhuǎn)移支付資金由中央財政下達(dá)到省級,省級再“自上而下”層層分解,而各級人民代表大會召開的時間又是“由下至上”,兩者之間存在“倒掛現(xiàn)象”,導(dǎo)致資金下達(dá)還不夠及時,這也是地方財政預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確到位的原因之一。“設(shè)立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,讓資金直達(dá)基層,是對轉(zhuǎn)移支付制度的一個重大改進(jìn)和完善。”
“以前中央轉(zhuǎn)移支付資金先到省級財政廳,然后再下達(dá)給市縣。這次資金直達(dá)市縣,我覺得基層可以更早拿到資金,提高花錢效率。而且拿到的金額也更清楚,地方心里有數(shù),有利于更早地安排項(xiàng)目支出。”一位東部縣級財政局副局長告訴第一財經(jīng)記者。
一位省級財政廳人士告訴第一財經(jīng)記者,目前還沒有看到特殊轉(zhuǎn)移支付具體操作辦法?,F(xiàn)行財政體制是省管縣或市管縣,政策上強(qiáng)調(diào)的是省級兜底。過去一些財力性轉(zhuǎn)移支付,中央只是測算到縣后的總額來下達(dá),省級再統(tǒng)籌分配到縣。如果中央能兜底,那就大大減輕省里的壓力和責(zé)任。
劉昆公開表示,今年中央財政將全力保障地方財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。比如中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付增速為近年來最高點(diǎn)。
根據(jù)預(yù)算報告,今年中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)是83915億元,同比增長12.8%。而中央用于本級的支出規(guī)模是35035億元,同比下降0.2%。這一增一減之間可以看出中央財政支持地方的力度空前。
權(quán)責(zé)劃分、地方稅體系構(gòu)建更關(guān)鍵
為了解決基層財政困難,除了上述轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層外,今年中央部委也已做了不少創(chuàng)新。
比如,3月,財政部發(fā)文明確,今年3月1日至6月底,在已核定的各地當(dāng)年留用比例基礎(chǔ)上統(tǒng)一提高5個百分點(diǎn)。其間各地因提高留用比例增加的現(xiàn)金流,應(yīng)全部通過提高縣級財政資金留用比例或增加日常資金調(diào)度的方式留給縣級使用,不得滯留在省級財政。
財政部國庫支付中心主任劉金云表示,此舉增加了地方留用的現(xiàn)金流,據(jù)估算,4個月地方將新增留用資金約1100億元。
為了支持疫情期間基本顆粒無收的湖北財政渡過難關(guān),3月份財政部建立了對湖北省按周調(diào)度資金的工作機(jī)制,及時按周調(diào)度資金,保證湖北省庫款資金周轉(zhuǎn)的需要,以加強(qiáng)基層“三保”支出庫款保障。
萬昱原表示,財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的一些問題,實(shí)質(zhì)上是政府間財政關(guān)系的問題,根源在于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分還有待進(jìn)一步完善。下一步,建議中央財政充分考慮地方的實(shí)際困難,在將特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制常態(tài)化,將資金直達(dá)基層的同時,進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方式,優(yōu)化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分,構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財政關(guān)系。
鄧淑蓮也認(rèn)為,目前基層財政困難一個重要原因是財政收支體制不合理,即財政收入層層上收,但支出責(zé)任卻層層下放,基層做事最多,但收入?yún)s少。長期來看,解決基層財政收支難題,還需要進(jìn)一步明晰政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任,健全地方稅體系,讓基層財政有與履責(zé)相匹配的財力。
事實(shí)上,近些年我國中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革正在加快推進(jìn),一個重要趨勢就是中央和省一級財政承擔(dān)更多的財政事權(quán)和支出責(zé)任,給基層減負(fù)。地方稅體系構(gòu)建也在穩(wěn)步推進(jìn),比如明確了增值稅央地五五分享比例,加快消費(fèi)稅征管環(huán)節(jié)后移,并把新增收入劃歸地方等。
今年預(yù)算報告也明確,要加快財稅體制改革,扎實(shí)推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,落實(shí)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案,推動建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系。
另外,預(yù)算報告強(qiáng)調(diào),穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革,理順稅費(fèi)關(guān)系,讓地方財政有更多穩(wěn)定收入來源。
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