“修訂香港基本法附件一附件二具有十分重要深遠(yuǎn)的意義”——專(zhuān)訪(fǎng)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張勇

    十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了對(duì)香港基本法附件一和附件二的修改。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張勇受訪(fǎng)指出，這兩個(gè)修訂草案的通過(guò)標(biāo)志著全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法權(quán)力、在國(guó)家層面、采用“決定+修法”的方式完善香港特區(qū)選舉制度的立法工作順利完成，具有十分重要、十分深遠(yuǎn)的政治意義、憲制意義和法律意義。

    他介紹說(shuō)，3月11日，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。該決定規(guī)定了完善香港特區(qū)選舉制度的基本原則和核心要素，其中第六條授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)修改香港基本法附件一和附件二。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的兩個(gè)修訂草案，就是對(duì)全國(guó)人大有關(guān)決定內(nèi)容的全面展開(kāi)和具體落實(shí)。新修訂的香港基本法附件一共12條，附件二共9條，基本保留了原來(lái)的附件一、附件二的名稱(chēng)、體例和框架結(jié)構(gòu)，內(nèi)容進(jìn)一步充實(shí)細(xì)化，更加具有操作性，特別是針對(duì)香港回歸以來(lái)選舉實(shí)踐中暴露出來(lái)的制度漏洞和缺陷作了完善性規(guī)定。概括起來(lái)，主要有五方面內(nèi)容：

    一是重新構(gòu)建選舉委員會(huì)，明確規(guī)定了選舉委員會(huì)的規(guī)模、組成、任期和委員身份資格等事項(xiàng)，進(jìn)一步擴(kuò)大選舉委員會(huì)的廣泛代表性。選舉委員會(huì)的人數(shù)由原來(lái)的1200人擴(kuò)大到1500人，組成由原來(lái)的四大界別擴(kuò)大到五大界別，每個(gè)界別300人。選舉委員會(huì)每屆任期五年，委員必須由香港特區(qū)永久性居民擔(dān)任。

    二是明確規(guī)定了選舉委員會(huì)五大界別內(nèi)各個(gè)界別分組的劃分、名額分配以及產(chǎn)生方式，使選舉委員會(huì)的覆蓋面更加廣泛，進(jìn)一步增強(qiáng)香港社會(huì)各界的均衡參與。第一界別“工商、金融界”設(shè)18個(gè)界別分組；第二界別“專(zhuān)業(yè)界”設(shè)10個(gè)界別分組；第三界別“基層、勞工和宗教等界”設(shè)5個(gè)界別分組；第四界別“立法會(huì)議員、地區(qū)組織代表等界”設(shè)5個(gè)界別分組；第五界別“港區(qū)全國(guó)人大代表、港區(qū)全國(guó)政協(xié)委員和有關(guān)全國(guó)性團(tuán)體香港成員的代表界”設(shè)2個(gè)界別分組。選舉委員會(huì)委員的產(chǎn)生繼續(xù)沿用原來(lái)的三種方式，包括當(dāng)然委員、由提名產(chǎn)生的委員和由選舉產(chǎn)生的委員。

    三是完善和擴(kuò)大了選舉委員會(huì)的職能，更有利于改善行政與立法關(guān)系，落實(shí)行政主導(dǎo)體制。概括來(lái)說(shuō)六個(gè)字：保留、恢復(fù)、增加，即保留選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生行政長(zhǎng)官人選的職能，恢復(fù)選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生部分立法會(huì)議員的職能，增加選舉委員會(huì)參與提名立法會(huì)議員候選人的職能。

    四是規(guī)定了行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的選舉制度。其中，基本保留原來(lái)的行政長(zhǎng)官選舉制度，在提名機(jī)制等方面有所調(diào)整，以確保行政長(zhǎng)官必須由堅(jiān)定的愛(ài)國(guó)者擔(dān)任；重點(diǎn)改革立法會(huì)選舉制度，更好地平衡香港社會(huì)的整體利益、界別利益和地區(qū)利益。立法會(huì)議員人數(shù)由70席增加至90席；由選舉委員會(huì)選舉、功能界別選舉和分區(qū)直接選舉分別產(chǎn)生40名、30名和20名議員；同時(shí)對(duì)立法會(huì)選舉的提名、選民資格、選舉方式等作出了具體規(guī)定。

    五是設(shè)立候選人資格審查委員會(huì)制度，確保“愛(ài)國(guó)者治港”，堅(jiān)決把反中亂港勢(shì)力排除在香港特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)之外。候選人資格審查委員會(huì)對(duì)參加選舉委員會(huì)選舉、行政長(zhǎng)官選舉和立法會(huì)選舉的候選人進(jìn)行資格審查。

    此外，修訂后的附件一、附件二還就立法會(huì)的表決程序、兩個(gè)附件的修改權(quán)等作出規(guī)定，同時(shí)要求香港特區(qū)據(jù)此修改本地相關(guān)選舉法律，細(xì)化具體事項(xiàng)，并依法組織選舉活動(dòng)。

    張勇表示，這次全國(guó)人大及其常委會(huì)運(yùn)用憲法權(quán)力從國(guó)家層面完善香港特區(qū)選舉制度，是貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持和完善‘一國(guó)兩制’制度體系”的重大舉措，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

    第一，堅(jiān)持“一國(guó)兩制”根本宗旨，鞏固香港特區(qū)憲制基礎(chǔ)。維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港繁榮穩(wěn)定是“一國(guó)兩制”方針的根本宗旨。憲法和基本法為實(shí)現(xiàn)這一根本宗旨提供了堅(jiān)實(shí)的憲制基礎(chǔ)和法律保障。但近些年的情況表明，香港特區(qū)政治體制的運(yùn)作出現(xiàn)偏離甚至損害“一國(guó)兩制”根本宗旨的苗頭和跡象，特別是反中亂港勢(shì)力利用選舉制度漏洞進(jìn)入香港特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益構(gòu)成了重大現(xiàn)實(shí)威脅。因此，中央有權(quán)力、有責(zé)任修改完善香港選舉制度，使“一國(guó)兩制”實(shí)踐重回正軌并行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

    第二，彌補(bǔ)選舉制度漏洞，確保“愛(ài)國(guó)者治港”。在任何國(guó)家和地區(qū)，在任何政治體制和選舉制度下，一個(gè)基本的前提就是要確保選舉出來(lái)的管治者必須是愛(ài)國(guó)者。全國(guó)人大及其常委會(huì)完善香港選舉制度最直接、最重要的目的，就是要有效彌補(bǔ)香港特區(qū)選舉制度中存在的漏洞和缺陷，確保行政長(zhǎng)官必須由中央信任的堅(jiān)定的愛(ài)國(guó)者擔(dān)任；確保愛(ài)國(guó)愛(ài)港力量在選舉委員會(huì)和立法會(huì)中穩(wěn)定地占據(jù)壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)；確保反中亂港勢(shì)力在任何情況下都無(wú)法進(jìn)入香港特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)，進(jìn)而為“愛(ài)國(guó)者治港”提供堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固、安全可靠的制度保障。

    第三，提高香港特區(qū)管治效能，循序漸進(jìn)發(fā)展民主制度。早在30多年前香港基本法起草時(shí)就明確提出，香港特區(qū)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是既相互制衡又相互配合；為保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長(zhǎng)官應(yīng)有實(shí)權(quán)。但近些年來(lái)，香港特區(qū)行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期對(duì)立、立法會(huì)內(nèi)斗無(wú)為、社會(huì)管治效能下降、民主發(fā)展停滯不前。因此，有必要采取措施完善香港特區(qū)政治體制特別是選舉制度，改善治理體系，逐步提升香港特區(qū)整體管治水平，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，從根本上解決香港長(zhǎng)期面臨的深層次問(wèn)題，同時(shí)適時(shí)推進(jìn)符合香港實(shí)際情況的民主發(fā)展，為最終實(shí)現(xiàn)普選目標(biāo)作準(zhǔn)備、打基礎(chǔ)，以良政善治達(dá)至長(zhǎng)治久安。

    “完善香港特區(qū)選舉制度的總體思路是：以對(duì)選舉委員會(huì)重新構(gòu)建和增加賦權(quán)為核心，對(duì)選舉制度進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)。”張勇說(shuō)，理解“重新構(gòu)建”，可以把握幾個(gè)要點(diǎn)：一是名稱(chēng)變化，原來(lái)是行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)，現(xiàn)在是選舉委員會(huì)；二是規(guī)模擴(kuò)大，原來(lái)是1200人，現(xiàn)在是1500人；三是界別增加，原來(lái)是四大界別，現(xiàn)在增設(shè)了第五大界別；四是分組優(yōu)化，原來(lái)共有38個(gè)界別分組，現(xiàn)在增加到40個(gè)，并對(duì)其中部分界別分組根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。“增加賦權(quán)”，則是指選舉委員會(huì)在繼續(xù)保留選舉產(chǎn)生行政長(zhǎng)官人選這項(xiàng)職能的同時(shí)，又賦予其兩項(xiàng)新的職能：一是選舉產(chǎn)生較大比例的立法會(huì)議員,二是直接參與提名所有立法會(huì)議員的候選人。

    他表示，對(duì)選舉委員會(huì)重新構(gòu)建和增加賦權(quán)，是從香港的實(shí)際情況出發(fā)，全面總結(jié)多年的選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后作出的重要制度性調(diào)整，也是這次完善香港特區(qū)選舉制度的重點(diǎn)。選舉委員會(huì)在規(guī)模擴(kuò)大、界別增加、分組優(yōu)化、職能增加之后，覆蓋面更廣、代表性更強(qiáng)，社會(huì)各界參與度更加均衡，更能體現(xiàn)香港社會(huì)的整體利益和根本利益，更加符合香港作為一個(gè)國(guó)際化、多元化、高度發(fā)達(dá)的資本主義社會(huì)的特點(diǎn)，也更加符合香港特區(qū)作為一個(gè)直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域的法律地位。

    修訂前的香港基本法附件一和附件二規(guī)定了“五步曲”程序。新的附件一和附件二通過(guò)后，是否還有“五步曲”程序？對(duì)此，張勇答問(wèn)指出，這次全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)“決定+修法”的方式完善香港特區(qū)選舉制度，是基于中央對(duì)香港特區(qū)政治體制的決定權(quán)，運(yùn)用憲法權(quán)力、在國(guó)家層面進(jìn)行的立法活動(dòng)。這與香港基本法原附件一和附件二規(guī)定的修改程序，也就是“五步曲”程序，在憲制基礎(chǔ)和法律依據(jù)上是不同的。今年3月5日，王晨副委員長(zhǎng)在全國(guó)人大有關(guān)決定的說(shuō)明中明確表示，修訂后的香港基本法附件一和附件二經(jīng)依法公布施行后，原附件一和附件二以及有關(guān)修正案同時(shí)廢止。新修訂的香港基本法附件一和附件二明確規(guī)定，新的產(chǎn)生辦法自2021年3月31日起施行，原附件一和附件二及有關(guān)修正案不再施行。據(jù)此規(guī)定，基本法原附件所規(guī)定的“五步曲”程序不再適用。新修訂的香港基本法附件一和附件二還進(jìn)一步規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)依法行使行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法、立法會(huì)產(chǎn)生辦法和表決程序的修改權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)作出修改前，以適當(dāng)方式征求香港社會(huì)各界意見(jiàn)。據(jù)此規(guī)定，今后如果需要修改行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法，應(yīng)當(dāng)遵循新修訂的附件一和附件二所規(guī)定的法定程序，不采用“五步曲”程序，也不存在所謂的“雙軌并行”。

    他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，民主立法、科學(xué)立法、依法立法是全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展立法工作所遵循的基本原則。我相信，全國(guó)人大常委會(huì)在必要時(shí)修改香港基本法兩個(gè)附件，同樣會(huì)遵循這些基本原則，一如既往，嚴(yán)格遵循法定程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，特別是香港社會(huì)各界人士的意見(jiàn)和建議。

    中央通過(guò)“決定+修法”的方式完善香港特區(qū)選舉制度后，“雙普選”目標(biāo)是否仍然存在？對(duì)此，張勇表示，所謂的“雙普選”目標(biāo)，是指香港基本法第四十五條和第六十八條所規(guī)定的民主發(fā)展目標(biāo)。概括來(lái)說(shuō)，就是香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)議員將根據(jù)香港實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則，最終達(dá)至由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。這次全國(guó)人大常委會(huì)修訂的是香港基本法附件一和附件二，并沒(méi)有修改包括上述兩個(gè)條款在內(nèi)的基本法正文。“雙普選”目標(biāo)仍然是香港基本法的明文規(guī)定，仍然是香港民主發(fā)展的既定方向。這一點(diǎn)沒(méi)有任何改變。行政長(zhǎng)官和立法會(huì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法，之所以用附件加以規(guī)定，其實(shí)早在基本法起草過(guò)程中就有過(guò)特殊考慮。這些具體的選舉事項(xiàng)可能會(huì)隨著實(shí)際情況的變化而需要作出適當(dāng)調(diào)整，由附件加以規(guī)定比較靈活，方便在必要時(shí)作出修改。實(shí)際上，這兩個(gè)附件在2010年就曾經(jīng)作出過(guò)修改。

    他表示，香港回歸后，中央政府始終支持并推動(dòng)香港特區(qū)發(fā)展民主。早在2007年12月全國(guó)人大常委會(huì)就曾作出決定，明確規(guī)定2017年行政長(zhǎng)官可以由普選產(chǎn)生，其后立法會(huì)議員也可以由普選產(chǎn)生。2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)再一次作出決定，進(jìn)一步明確了行政長(zhǎng)官和立法會(huì)實(shí)現(xiàn)普選的路線(xiàn)圖和時(shí)間表。這些年香港民主發(fā)展裹足不前，紛爭(zhēng)不斷，“雙普選”目標(biāo)遙遙無(wú)期，完全是反中亂港勢(shì)力刻意阻撓破壞的結(jié)果。在完善香港特區(qū)選舉制度、全面實(shí)現(xiàn)“愛(ài)國(guó)者治港”之后，香港民主發(fā)展的道路會(huì)越走越順，“雙普選”目標(biāo)會(huì)更早到來(lái)。

    張勇還介紹說(shuō)，設(shè)立香港特區(qū)候選人資格審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查確認(rèn)選舉委員會(huì)選舉、行政長(zhǎng)官選舉和立法會(huì)選舉中的候選人資格，這是確保“愛(ài)國(guó)者治港”得以落實(shí)的一項(xiàng)重要制度安排。在廣泛征求意見(jiàn)過(guò)程中，內(nèi)地和香港許多人士都建議，選舉制度應(yīng)設(shè)置“安全閥”，阻止反中亂港分子通過(guò)選舉制度進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)禍亂香港、為所欲為，確保香港特區(qū)的管治權(quán)牢牢掌握在愛(ài)國(guó)者手中。全國(guó)人大高度重視這項(xiàng)建議。3月11日全國(guó)人大通過(guò)的有關(guān)決定第五條專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定，新修訂的香港基本法附件一和附件二對(duì)候選人資格審查委員會(huì)的程序、要求作了進(jìn)一步規(guī)定。設(shè)置候選人資格審查委員會(huì)制度，是落實(shí)“愛(ài)國(guó)者治港”的必然要求，也是包括香港同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民的共同意志。下一步，香港特區(qū)應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人大有關(guān)決定和新修訂的附件一、附件二的要求，在本地立法中對(duì)這項(xiàng)制度作進(jìn)一步細(xì)化完善。

    張勇應(yīng)詢(xún)指出，全國(guó)人大及其常委會(huì)的“決定+修法”是在國(guó)家層面開(kāi)展的立法工作，下一階段的工作重點(diǎn)是香港特區(qū)本地立法。需要著重做好兩方面工作：一是“加快立法進(jìn)度”?？紤]到香港特區(qū)接下來(lái)需要組織開(kāi)展一系列選舉活動(dòng)，為確保特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)順利換屆和政治體制有效運(yùn)作，香港特區(qū)應(yīng)當(dāng)抓緊完成相關(guān)選舉法律的修改。林鄭月娥行政長(zhǎng)官近期也表示要盡快推進(jìn)本地立法工作。二是“準(zhǔn)確有效對(duì)接”。全國(guó)人大有關(guān)決定和新修訂的香港基本法附件一、附件二，從國(guó)家層面規(guī)定了香港選舉制度的基本原則、核心要素和主要內(nèi)容，同時(shí)也給香港特區(qū)本地立法留下了很大空間。香港特區(qū)在本地立法中，應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大決定和新修訂的兩個(gè)附件全面準(zhǔn)確有效對(duì)接，與國(guó)家立法一道，形成一整套有利于“愛(ài)國(guó)者治港”、符合香港實(shí)際情況的民主選舉制度。另外，香港本地立法通過(guò)后，應(yīng)根據(jù)香港基本法第十七條的規(guī)定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。香港特區(qū)政府在組織選舉活動(dòng)過(guò)程中，行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)就有關(guān)重要情況，及時(shí)報(bào)告中央人民政府。