預(yù)算改革再啃硬骨頭

    4月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化預(yù)算管理制度改革的一系列措施。這是時隔7年之后，國家再次全面部署這項(xiàng)重要改革。此次改革有什么主要內(nèi)容？將產(chǎn)生什么影響？對此，經(jīng)濟(jì)日報記者采訪了財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者。

    直面預(yù)算深層次問題

    近年來，預(yù)算改革一直在大力推進(jìn)。2014年8月，全國人大常委會審議通過新預(yù)算法；同年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。7年來，隨著這些法律、文件貫徹實(shí)施，中期財政規(guī)劃、預(yù)算公開、地方政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理等一系列重大改革舉措相繼落地。

    為何要進(jìn)一步深化改革？主要原因在于當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中一些深層次問題隨著改革的逐步深入暴露出來，如預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。“迫切需要通過進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。”財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

    《意見》立足于前期改革形成的基礎(chǔ)，將有關(guān)改革成果制度化，明確了6個方面24條具體改革措施。中國財政科學(xué)研究院研究員白景明認(rèn)為，《意見》與既往改革承前啟后，更加聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域，著力解決一些“難啃的骨頭”。

    “2014年預(yù)算法修正后，預(yù)算領(lǐng)域出臺了系列改革舉措，已經(jīng)在預(yù)算管理制度完善上發(fā)揮了積極作用?！兑庖姟纷畲蟮牧咙c(diǎn)是將已有的預(yù)算改革成果制度化，并直面預(yù)算改革中的深層次問題，推進(jìn)一系列制度建設(shè)。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇說。

    加強(qiáng)重大部署財力保障

    著眼解決預(yù)算管理深層次問題，《意見》明確了一系列突破性的改革措施。“要分清輕重緩急，堅(jiān)持有保有壓，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推動國家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)改革和重要政策落實(shí)落地。”中央財經(jīng)大學(xué)副校長馬海濤說。

    加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌十分重要?！兑庖姟分Σ渴鸺哟笫杖虢y(tǒng)籌力度，盤活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力；加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理，將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉怡認(rèn)為，加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌，有利于增加資金有效供給，促進(jìn)財政資源優(yōu)化配置。

    在規(guī)范預(yù)算支出管理方面，《意見》要求，合理安排支出預(yù)算規(guī)模，充分發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出在財政支出中的優(yōu)先順序；推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。

    “加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，規(guī)范預(yù)算支出管理，不僅會增強(qiáng)重大政策的財政保障能力，而且可以進(jìn)一步提升財政在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的能力，提高財政治理能力。”楊志勇說。

    白景明認(rèn)為，在預(yù)算管理中“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”十分重要，《意見》推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，明確了如何建立標(biāo)準(zhǔn)，“無標(biāo)準(zhǔn)的支出是無底洞的支出，而標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的支出，就能保證既實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，又使財政可以承受”。

    著力增強(qiáng)財政可持續(xù)性

    《意見》明確了一系列政策舉措，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。“財政收支進(jìn)入了新的平衡階段，收支矛盾比較突出，必須妥善處理好收支關(guān)系。在保持一定支出強(qiáng)度的同時，又要避免形成難以承受的支出壓力，化解風(fēng)險就顯得非常重要。”白景明說。

    對于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，《意見》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，并明確了一系列具體措施，包括完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子；嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能。

    馬海濤表示，“十四五”時期，要進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，既有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，又堅(jiān)決防范化解風(fēng)險，增強(qiáng)財政可持續(xù)性。在防范化解財政運(yùn)行風(fēng)險隱患方面，《意見》要求，各地區(qū)出臺涉及增加財政支出的重大政策或?qū)嵤┲卮笳顿Y項(xiàng)目前，要按規(guī)定進(jìn)行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預(yù)算。

    “深化預(yù)算管理制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，下一步要把預(yù)算改革的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，更加注重強(qiáng)化預(yù)算約束，著力提升制度執(zhí)行力。”劉怡說。