生活垃圾處理行業(yè)主管部門(mén)、監(jiān)管體制及主要法律法規(guī)政策分析（2021年）

垃圾處理文爭(zhēng) 2021-11-01 05:55 來(lái)源：智研咨詢

（一）所屬行業(yè)

根據(jù)發(fā)改委于2019年10月30日發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》，垃圾焚燒發(fā)電成套設(shè)備、城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無(wú)害化處理和業(yè)務(wù)屬于“環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約綜合利用產(chǎn)業(yè)”，為鼓勵(lì)類(lèi)行業(yè)。

根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（2017年修訂）生活垃圾處理行業(yè)屬于“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”下的“環(huán)境衛(wèi)生管理”（N7820）。

根據(jù)證監(jiān)會(huì)《上市公司行業(yè)分類(lèi)指引》（2012年修訂）行業(yè)為“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”大類(lèi)的“生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)（N77）”。

（二）行業(yè)管理體制及主要法規(guī)政策

1、行業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)管體制

城市生活垃圾處理行業(yè)的監(jiān)管包括公共事業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、電力和投資建設(shè)等方面。其中，住建部及地方市政公用事業(yè)主管部門(mén)是行業(yè)主管部門(mén)；國(guó)家及地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)保工作的監(jiān)督管理；國(guó)家及地方能源管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)電力工作的監(jiān)督管理；國(guó)家及地方發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)垃圾焚燒發(fā)電投資建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)。在行業(yè)協(xié)會(huì)方面，本行業(yè)受到中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)和中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等的指導(dǎo)和監(jiān)督。

主要監(jiān)管部門(mén)及行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)情況如下：

部門(mén)	職責(zé)
住建部及地方市政公用事業(yè)主管部門(mén)	國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)（住建部）負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。
國(guó)家及地方環(huán)保部門(mén)	國(guó)家生態(tài)環(huán)境部是國(guó)務(wù)院直屬的環(huán)境保護(hù)最高行政部門(mén)，統(tǒng)管全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，其主要職責(zé)包括擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)方針、政策、法規(guī)和行政規(guī)章；制定和發(fā)布國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方、各部門(mén)以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問(wèn)題等。地方環(huán)保部門(mén)的主要職責(zé)是制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；定期發(fā)布環(huán)境狀況公告；對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，以及擬定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。
國(guó)家及地方能源管理部門(mén)	國(guó)家能源局為國(guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家局，其主要職責(zé)是：擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，推進(jìn)能源體制改革，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。地方能源管理部門(mén)為地方發(fā)改委管理的能源監(jiān)管辦、能源監(jiān)管局，其主要職責(zé)是：科學(xué)分析、細(xì)致研究、突出重點(diǎn)，充分發(fā)揮地方能源監(jiān)管職能；激活管轄范圍內(nèi)的行業(yè)活力；促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。
國(guó)家及地方發(fā)改部門(mén)	國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)提出全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總規(guī)模、規(guī)劃重大項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局；負(fù)責(zé)資源綜合利用認(rèn)定的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)制訂垃圾焚燒發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)；發(fā)改委各級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和審批。
中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)	中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)是全國(guó)性、行業(yè)性的非營(yíng)利社會(huì)組織。協(xié)會(huì)主要活動(dòng)包括制訂行業(yè)管理、行業(yè)自律規(guī)范以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；參與制定國(guó)家行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；開(kāi)展法律、法規(guī)和行業(yè)發(fā)展及其技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策研究；評(píng)估、審查和推廣新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝以及科研成果。協(xié)會(huì)下設(shè)生活垃圾處理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、建筑垃圾管理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。
中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)	中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)是全國(guó)性、行業(yè)性的非營(yíng)利性社會(huì)組織。協(xié)會(huì)主要活動(dòng)包括開(kāi)展全國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查，環(huán)保技術(shù)評(píng)價(jià)與驗(yàn)證，參與制訂國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；為企業(yè)提供技術(shù)、設(shè)備、市場(chǎng)信息；組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品認(rèn)證、工程示范、技術(shù)評(píng)估與推廣。

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2、行業(yè)主要法律法規(guī)

近年來(lái)，國(guó)家不斷通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)政策提升環(huán)境保護(hù)力度，引導(dǎo)和推進(jìn)行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。

目前我國(guó)關(guān)于本行業(yè)的法律法規(guī)主要有：

序號(hào)	名稱(chēng)	實(shí)施時(shí)間
1	《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）	2015年1月
2	《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）	2020年9月
3	《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂）	2017年10月
4	《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（2019年修訂）	2019年4月
5	《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2018年修訂）	2018年10月
6	《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2018年修訂）	2018年12月
7	《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》	2004年2月
8	《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
9	《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（2009年修訂）	2010年4月
10	《城市生活垃圾管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
11	《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017年修訂）	2018年1月
12	《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2018年修訂）	2018年10月
13	《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（2018年修訂）	2018年10月

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3、產(chǎn)業(yè)政策

城市生活垃圾處理屬于國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用行業(yè)，有關(guān)部門(mén)頒布了一系列鼓勵(lì)及扶持行業(yè)發(fā)展的政策性文件，近年來(lái)的主要文件包括：

（1）行業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策

行業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策

序號(hào)	實(shí)施時(shí)間	文件名稱(chēng)	頒布部門(mén)	相關(guān)主要內(nèi)容
1	2021年3月	中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要	全國(guó)人民代表大會(huì)	加快垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)，城市生活垃圾日清運(yùn)量超過(guò)300噸地區(qū)實(shí)現(xiàn)原生垃圾零填埋，開(kāi)展小型生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)。
2	2020年7月	《關(guān)于印發(fā)的通知》（發(fā)改環(huán)資[2020]1257號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部	生活垃圾日清運(yùn)量超過(guò)300噸的地區(qū)，要加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設(shè)與生活垃圾清運(yùn)量相適應(yīng)的焚燒處理設(shè)施，到2023年基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。鼓勵(lì)跨區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)焚燒處理設(shè)施。在生活垃圾日清運(yùn)量不足300噸的地區(qū)探索開(kāi)展小型生活垃圾焚燒設(shè)施試點(diǎn)。垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境監(jiān)管“裝、樹(shù)、聯(lián)”要求，逐步提高設(shè)施設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建設(shè)“鄰利”型生活垃圾焚燒設(shè)施。
3	2019年6月	《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》	住建部，發(fā)改委，生態(tài)環(huán)境部等	要加快建立與生活垃圾分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸相匹配的分類(lèi)處理系統(tǒng)，加強(qiáng)生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，滿足生活垃圾分類(lèi)處理需求。分類(lèi)收集后的有害垃圾，屬于危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行管理，確保環(huán)境安全。根據(jù)分類(lèi)后的干垃圾產(chǎn)生量及其趨勢(shì)，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，切實(shí)做好垃圾焚燒飛灰處理處置工作。
4	2018年12月	《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2018]128號(hào)）	國(guó)務(wù)院	到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立“無(wú)廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，試點(diǎn)城市在固體廢物重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進(jìn)展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險(xiǎn)廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。
5	2018年6月	《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2018]22號(hào)）	國(guó)務(wù)院	到2020年，實(shí)現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，基本完成非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)整治；推進(jìn)垃圾資源化利用，大力發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電。推進(jìn)農(nóng)村垃圾就地分類(lèi)、資源化利用和處理，建立農(nóng)村有機(jī)廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用網(wǎng)絡(luò)體系。
6	2017年12月	《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]2166號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委、住建部、能源局、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)土資源部	應(yīng)提早規(guī)劃、合理布局、明確廠址，切實(shí)保障生活垃圾焚燒發(fā)電廠有序建設(shè)。項(xiàng)目選址應(yīng)符合與“三區(qū)三線”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠(yuǎn)離生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域。項(xiàng)目選址確定后，禁止擅自改變用途，嚴(yán)格控制周邊土地開(kāi)發(fā)利用。
7	2017年3月	《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》	國(guó)家發(fā)改委、住建部	加快危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)，確保分類(lèi)后的有害垃圾得到安全處置。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)生活垃圾終端處理利用設(shè)施，積極探索建立集垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協(xié)同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化配置相關(guān)設(shè)施。

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（2）電力及財(cái)稅政策

電力及財(cái)稅政策

序號(hào)	時(shí)間	文件名稱(chēng)	頒布部門(mén)	相關(guān)主要內(nèi)容
1	2020年9月	《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局	a、2020年申請(qǐng)中央補(bǔ)貼的項(xiàng)目須符合以下條件：（1）納入生物質(zhì)發(fā)電國(guó)家、省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。（2）2020年1月20日（含）以后全部機(jī)組并網(wǎng)的當(dāng)年新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。（3）符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，配套建設(shè)高效治污設(shè)施，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目所在城市已實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度。b、未納入2020年中央補(bǔ)貼規(guī)模的已并網(wǎng)項(xiàng)目，結(jié)轉(zhuǎn)至次年依序納入。c、自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開(kāi)工、新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置并確定上網(wǎng)電價(jià)。
2	2020年9月	《關(guān)于有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（財(cái)建〔2020〕426號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局	明確生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電項(xiàng)目，全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為82500小時(shí)。項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)。其中，項(xiàng)目容量按核準(zhǔn)（備案）時(shí)確定的容量為準(zhǔn)。如項(xiàng)目實(shí)際容量小于核準(zhǔn)（備案）容量的，以實(shí)際容量為準(zhǔn)。在未超過(guò)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)時(shí)，按可再生能源發(fā)電項(xiàng)目當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量給予補(bǔ)貼。納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，所發(fā)電量超過(guò)全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無(wú)論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
3	2020年1月	《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)）	財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局	明確增量以收定支，2020年新增補(bǔ)貼50億，風(fēng)能光伏2021年退補(bǔ)，生物質(zhì)由發(fā)改委研究具體辦法；2016年-2019年存量項(xiàng)目（即前七批外的已并網(wǎng)項(xiàng)目）按照清單制審核納入補(bǔ)貼，由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)。
4	2020年1月	《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)建〔2020〕5號(hào)）	財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、能源局	再次明確增量“以收定支”原則。本辦法印發(fā)后需補(bǔ)貼的新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目由財(cái)政部根據(jù)補(bǔ)助資金年度增收水平、技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)發(fā)展等情況，合理確定補(bǔ)助資金當(dāng)年支持的新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼總額。本辦法印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按照規(guī)模管理的需納入年度建設(shè)規(guī)模管理范圍，并按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)審核后納入補(bǔ)助項(xiàng)目清單。
5	2020年3月	《關(guān)于開(kāi)展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》（財(cái)辦建〔2020〕6號(hào)）	財(cái)政部	“第八批”目錄開(kāi)啟申報(bào)，要求垃圾發(fā)電項(xiàng)目必須于2018年1月底前全部機(jī)組并網(wǎng)完成。
6	2016年3月	《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》的通知（發(fā)改能源[2016]625號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委	可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)是指電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機(jī)構(gòu)）根據(jù)國(guó)家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購(gòu)規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。
7	2015年7月	財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財(cái)稅[2015]78號(hào)）	財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局	從事垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)，享受即征即退70%的稅收優(yōu)惠。已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬(wàn)元以下罰款除外）的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個(gè)月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策。
8	2014年12月	《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目管理有關(guān)要求的通知》（發(fā)改辦能源[2014]3003號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委	鼓勵(lì)發(fā)展生物質(zhì)電熱聯(lián)產(chǎn)；提出規(guī)范項(xiàng)目管理，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由地方政府核準(zhǔn)。
9	2012年4月	《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]）801號(hào)）	國(guó)家發(fā)改委	以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝?lèi)燃煤發(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。

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