新能源車發(fā)展主要矛盾已轉(zhuǎn)變，政府補(bǔ)貼如何助力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)

    自2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展規(guī)劃(2012~2020)》以來(lái)，中央和地方政府開始針對(duì)新能源汽車行業(yè)推出“全方位、多層次”的扶持措施，涉及新能源汽車企業(yè)的稅費(fèi)減免、研發(fā)支持以及新能源汽車消費(fèi)者的消費(fèi)優(yōu)惠、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購(gòu)置補(bǔ)貼等各個(gè)方面。

    大量財(cái)政補(bǔ)貼資金的投入，使得中國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)在比較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，但粗放的補(bǔ)貼政策和行業(yè)的過(guò)度無(wú)序增長(zhǎng)也帶來(lái)了許多問(wèn)題。如核心技術(shù)缺失、部分企業(yè)利用政策漏洞騙補(bǔ)等問(wèn)題，已經(jīng)成為新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙。

    中央近年發(fā)布了新能源汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)化政策的調(diào)整通知，更加細(xì)致地對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，并逐步開始了補(bǔ)貼退坡進(jìn)程，引導(dǎo)行業(yè)更加健康發(fā)展。尤其是2020年發(fā)布的補(bǔ)貼政策對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行了優(yōu)化。一方面宣布將補(bǔ)貼政策延期至2022年，平緩?fù)似鹿?jié)奏和力度;另一方面也從技術(shù)指標(biāo)、補(bǔ)貼精度、補(bǔ)貼方式、資金監(jiān)管以及完善配套措施等方面對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整，力求規(guī)避以往出現(xiàn)的問(wèn)題。

    這些措施都體現(xiàn)了扶持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)戰(zhàn)略，本文將對(duì)中國(guó)新能源汽車補(bǔ)貼政策的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)綜合性的描述，并提出相應(yīng)的問(wèn)題和建議。同時(shí)，結(jié)合習(xí)近平總書記近期提出的將努力在2060年之前實(shí)現(xiàn)碳中和這一重要目標(biāo)，針對(duì)現(xiàn)有的行業(yè)政策如何更好地引導(dǎo)和促進(jìn)新能源汽車行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳中和這一問(wèn)題提出建議。

    新能源汽車補(bǔ)貼政策的中國(guó)意義

    1.新能源汽車具有正外部性，單純依靠市場(chǎng)的力量很難實(shí)現(xiàn)新能源汽車供給的最優(yōu)規(guī)模，因此需要政府財(cái)政補(bǔ)貼。

    新能源汽車具有明顯的正外部性特征，首先它能夠減少環(huán)境污染、改善空氣質(zhì)量和減少碳排放，同時(shí)還能緩解石油對(duì)外依賴，保障國(guó)家的能源安全。如果僅讓市場(chǎng)供求為新能源汽車定價(jià)，正外部性不能反映在新能源汽車的價(jià)格之中，無(wú)法達(dá)到社會(huì)所需要的最優(yōu)規(guī)模。這種情況下就需要政府通過(guò)適當(dāng)?shù)男姓胧缲?cái)政補(bǔ)貼等手段來(lái)糾正市場(chǎng)機(jī)制對(duì)新能源汽車定價(jià)失靈的問(wèn)題。

    中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和汽車行業(yè)發(fā)展不斷提高石油消費(fèi)量，無(wú)論是汽車擁有量還是原油消費(fèi)量，這種持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)在短期內(nèi)都不會(huì)改變。目前中國(guó)是世界上最大的原油進(jìn)口國(guó)，2019年我國(guó)原油進(jìn)口量達(dá)到5.1億噸，比上年同期增長(zhǎng)9.5%，全年國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量?jī)H有1.9億噸，石油對(duì)外依存度達(dá)到了72%。石油對(duì)外依賴威脅中國(guó)的能源安全，新能源汽車通過(guò)使用電能來(lái)代替石油，其大規(guī)模推廣能夠緩解石油對(duì)外依賴。

    2.新能源汽車的普及和推廣能夠參與到電網(wǎng)的削峰填谷，減輕電網(wǎng)調(diào)峰壓力。

    隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)電網(wǎng)系統(tǒng)的高峰負(fù)荷持續(xù)增加，2018年美國(guó)商業(yè)和居民電力消費(fèi)為75%，中國(guó)僅有30%，隨著峰谷差距不斷擴(kuò)大，調(diào)峰壓力快速加重。新能源汽車的普及將為降低電網(wǎng)調(diào)峰壓力提供新的解決思路，可以根據(jù)電網(wǎng)在不同時(shí)段的壓力提供不同的充電價(jià)格，以充電費(fèi)用作為調(diào)控手段來(lái)驅(qū)動(dòng)用戶在用電低谷時(shí)充電，實(shí)現(xiàn)削峰填谷，提高電網(wǎng)系統(tǒng)的整體效率。同時(shí)新能源汽車的削峰填谷作用還能加強(qiáng)電網(wǎng)對(duì)清潔能源電力的消納能力，進(jìn)一步推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的節(jié)能減排進(jìn)程。

    3.新能源汽車與新能源結(jié)合，能夠降低溫室氣體和大氣污染物的排放，從而改善環(huán)境，并推動(dòng)碳中和進(jìn)程。

    無(wú)論是純電動(dòng)汽車還是混合動(dòng)力汽車，都是通過(guò)電能部分或全部代替化石燃料燃燒產(chǎn)生動(dòng)力，因此，新能源汽車產(chǎn)生的溫室氣體和大氣污染要低于傳統(tǒng)能源汽車。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，即使考慮到來(lái)自上游一次能源開采及運(yùn)輸、電力生產(chǎn)及輸配等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的排放，新能源汽車溫室氣體和大氣污染物排放量也要遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)能源汽車。

    未來(lái)隨著電力清潔化和高效的工業(yè)除塵、脫硫技術(shù)的應(yīng)用，新能源汽車也將帶來(lái)更加明顯的減排環(huán)保效果。近期高層明確表示，中國(guó)將力求在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，而新能源汽車的推廣和普及對(duì)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

    新能源汽車行業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

    自2016年起，中央財(cái)政開始了對(duì)新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼政策的逐步退坡，明確了將結(jié)合新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)的節(jié)能減排效果、各生產(chǎn)企業(yè)的制造成本、各廠商的規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)發(fā)展水平來(lái)決定各個(gè)廠商的補(bǔ)貼規(guī)模，且這一規(guī)模將逐年下降，比如2017和2018年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就比2016年的標(biāo)準(zhǔn)少兩成左右，而2019、2020年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將比2016年減少四成左右。同時(shí)，對(duì)生產(chǎn)廠商生產(chǎn)整車確立標(biāo)準(zhǔn)，要求整車產(chǎn)品性能穩(wěn)定;售后服務(wù)以及應(yīng)急保障措施完善;質(zhì)保期限和電池的回收再利用要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

    可以說(shuō)，政策基本奠定了中央財(cái)政在2016~2020年這段時(shí)期對(duì)新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼政策的基調(diào)，圍繞著這個(gè)主基調(diào)對(duì)一些細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。比如，政府分別在2016~2020五年間連續(xù)發(fā)布了五版有關(guān)新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策通知。除了2020年的政策有較大改動(dòng)之外，其余年份的政策通知主要是從政策本身的細(xì)節(jié)上對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行了完善。其中，2016~2019年的主要政策變動(dòng)可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

    (1)提高技術(shù)門檻，優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)，將財(cái)政補(bǔ)貼真正傾斜到那些擁有核心技術(shù)和產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)企業(yè)上。提高對(duì)于純電動(dòng)乘用車的技術(shù)門檻，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)高性能電池的使用和應(yīng)用。

    (2)完善新能源汽車的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)成本變化情況，調(diào)整優(yōu)化新能源汽車乘車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)技術(shù)水平高、安全可靠產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。

    (3)破除地方保護(hù)，建立統(tǒng)一化的市場(chǎng)。規(guī)定各地不得采取任何形式的地方保護(hù)主義措施，包括但不限于設(shè)置地方目錄或備案、限制補(bǔ)貼資金發(fā)放、對(duì)新能源汽車進(jìn)行重復(fù)檢驗(yàn)、要求生產(chǎn)企業(yè)在本地設(shè)廠、要求企業(yè)采購(gòu)本地零部件等措施。

    (4)完善清算制度和資金監(jiān)管，夯實(shí)監(jiān)管層責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，加大對(duì)騙補(bǔ)企業(yè)的處罰力度，堅(jiān)決打擊騙補(bǔ)行為。

    (5)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督管理，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任，提高新能源汽車企業(yè)生產(chǎn)銷售和服務(wù)管理水平。要求企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自身生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的管理和控制，保證自身產(chǎn)品的安全性、穩(wěn)定性、可靠性。提高新能源汽車的售后保障服務(wù)，確保消費(fèi)者的權(quán)益得到保障。

    2020年最新發(fā)布的財(cái)政補(bǔ)貼政策屬于近年來(lái)的一次較大調(diào)整，與前幾次的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的最大不同點(diǎn)就在于延長(zhǎng)了新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼的期限，平緩了補(bǔ)貼的退坡力度和節(jié)奏，將新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施期限延長(zhǎng)至2022年底。另外，通知還強(qiáng)調(diào)了對(duì)燃料電池汽車補(bǔ)貼的修改，要求進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)燃料電池產(chǎn)業(yè)鏈和核心技術(shù)的突破，形成布局合理、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

    新能源汽車補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

    通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼投入，中國(guó)新能源汽車產(chǎn)能和銷售量實(shí)現(xiàn)了快速的增長(zhǎng)。2016年年產(chǎn)量還只有51.1萬(wàn)輛，到了2019年就已經(jīng)達(dá)到123.9萬(wàn)輛，四年內(nèi)產(chǎn)量翻了1.5倍，而2019年全球新能源汽車產(chǎn)量達(dá)到了221萬(wàn)輛，中國(guó)占據(jù)了一半以上的產(chǎn)能。

    但高速增長(zhǎng)的產(chǎn)量背后，依靠的主要還是政府巨額的財(cái)政投入和產(chǎn)業(yè)政策紅利。在整個(gè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，許多負(fù)面效應(yīng)和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。從中國(guó)新能源汽車發(fā)展的整體過(guò)程來(lái)看，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要問(wèn)題可以概括為以下幾點(diǎn)：

    1.補(bǔ)貼設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式粗放，低端產(chǎn)能過(guò)剩。且由于監(jiān)管不足，行業(yè)發(fā)展初期出現(xiàn)企業(yè)騙補(bǔ)行為，造成大量的資金和資源的浪費(fèi)。

    截至2020年5月，財(cái)政部累計(jì)下發(fā)1206.4億元財(cái)政補(bǔ)貼支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)，很大程度上刺激了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張，但也導(dǎo)致了“成長(zhǎng)泡沫”。一些企業(yè)為了追求利潤(rùn)最大化，打著發(fā)展新能源汽車的旗號(hào)，以低劣簡(jiǎn)陋的技術(shù)生產(chǎn)出大量不符合國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)電動(dòng)車。

    補(bǔ)貼政策開始落實(shí)之后，新能源汽車產(chǎn)量出現(xiàn)了井噴的態(tài)勢(shì)，2016年，年產(chǎn)量達(dá)到年銷售量的一倍左右，其中有大量新能源汽車并未進(jìn)入銷售以及公共交通領(lǐng)域。2019年工信部審核情況公示顯示，企業(yè)共申報(bào)補(bǔ)貼23.7萬(wàn)輛新能源汽車，審核通過(guò)的僅為20.7萬(wàn)輛。

    2.新能源汽車行業(yè)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制不足，發(fā)展過(guò)于依賴財(cái)政補(bǔ)貼，從而導(dǎo)致企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新的動(dòng)力，影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展。

    2020年財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知宣布延長(zhǎng)補(bǔ)貼政策，并且放緩?fù)似鹿?jié)奏。既說(shuō)明政府支持新能源汽車發(fā)展的決心，也反映了行業(yè)存在諸多問(wèn)題，發(fā)展還依賴財(cái)政補(bǔ)貼。如果補(bǔ)貼退出，行業(yè)發(fā)展很可能進(jìn)入一個(gè)瓶頸期，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自主的可持續(xù)發(fā)展。

    針對(duì)以上幾個(gè)問(wèn)題，近期政府已經(jīng)在調(diào)整文件中進(jìn)行了必要的完善。不斷加強(qiáng)監(jiān)管力度，在新能源汽車?yán)塾?jì)行駛里程、電池續(xù)航里程等方面加入了更多的硬性審核指標(biāo)。這些審核指標(biāo)的加入雖然加大了新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)程的工作量，短期可能導(dǎo)致補(bǔ)貼資金清算相對(duì)緩慢。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，能夠在很大程度能夠改善企業(yè)騙補(bǔ)行為，提高產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)企業(yè)加強(qiáng)新能源汽車核心技術(shù)研發(fā)和提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)力的一種推進(jìn)。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)新能源汽車市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，實(shí)行階梯補(bǔ)貼政策，即對(duì)高質(zhì)量、續(xù)航里程更長(zhǎng)的電池給予更多的財(cái)政補(bǔ)貼，還包括提高監(jiān)管的效率和補(bǔ)貼資金審核結(jié)算的進(jìn)度，使得補(bǔ)貼資金盡快回流到實(shí)實(shí)在在搞研發(fā)的一線企業(yè)當(dāng)中去。

    補(bǔ)貼政策如何引導(dǎo)和幫助新能源汽車行業(yè)

    在9月22日聯(lián)合國(guó)召開的一般性辯論發(fā)言上，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)中國(guó)的二氧化碳排放將力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

    汽車行業(yè)是二氧化碳排放量最高的行業(yè)之一。無(wú)論是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上游的冶金、化工、機(jī)械設(shè)計(jì)制造，還是產(chǎn)業(yè)鏈下游的運(yùn)輸、租賃、化石燃料開采以及汽車本身的使用周期，都會(huì)產(chǎn)生大量的碳排放。

    另外，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，汽車行業(yè)也正處于高速發(fā)展的階段。截至2019年我國(guó)汽車擁有量達(dá)2.539億輛，比上年增長(zhǎng)2156萬(wàn)輛，增長(zhǎng)率達(dá)9.3%，而且，增長(zhǎng)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而持續(xù)。實(shí)質(zhì)上，幾個(gè)頭部的新能源汽車制造商都是傳統(tǒng)的汽車制造大廠。汽車行業(yè)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是我國(guó)在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的一大保障。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅靠行業(yè)自身的發(fā)展和市場(chǎng)的進(jìn)步還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府必須在這一過(guò)程中扮演好管理者和引導(dǎo)者的角色。

    針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的新能源汽車行業(yè)補(bǔ)貼政策，并結(jié)合部分國(guó)外已經(jīng)承諾實(shí)現(xiàn)碳中和的汽車企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)建議。

    1.新能源汽車發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，今后發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新能源汽車大規(guī)模普及，進(jìn)入千家萬(wàn)戶，政府應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要推動(dòng)者，或者通過(guò)法律法規(guī)，或者通過(guò)政府補(bǔ)貼。

    對(duì)新能源汽車行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)隨著行業(yè)自身發(fā)展的成熟程度調(diào)整，鼓勵(lì)傳統(tǒng)汽車制造商加大對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的投入，提高新能源汽車比例。歐洲各大傳統(tǒng)汽車品牌也都在進(jìn)行新能源汽車的投入和研發(fā)工作。由于發(fā)展新能源汽車對(duì)中國(guó)具有多重戰(zhàn)略利益，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步扶持新能源汽車行業(yè)的發(fā)展。

    2.財(cái)政補(bǔ)貼終究是有限的，因此政府在進(jìn)一步保證財(cái)政投入的同時(shí)，需要強(qiáng)化補(bǔ)貼政策中的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，使得新能源汽車真正能夠被市場(chǎng)消費(fèi)者所接納。

    由于中國(guó)新能源汽車行業(yè)還處于發(fā)展階段，核心技術(shù)方面還有短板。因此，進(jìn)一步的財(cái)政支持是很有必要的，但應(yīng)當(dāng)吸取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一方面提高對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的審核標(biāo)準(zhǔn)，比如制定新車下地兩年內(nèi)的累計(jì)行駛里程指標(biāo)，按照電池質(zhì)量水平的高低制定階梯補(bǔ)貼的政策等，讓補(bǔ)貼真正流入到具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)質(zhì)新能源汽車的企業(yè)。

    另一方面，完成好政府作為市場(chǎng)監(jiān)管者的責(zé)任，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)路線選擇等方面的主體地位，更好發(fā)揮政府在標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)制定、質(zhì)量安全監(jiān)管等方面作用。財(cái)政補(bǔ)貼手段終究只能起到輔助作用，真正實(shí)現(xiàn)新能源汽車的推廣和發(fā)展，新能源汽車需要真正能夠被市場(chǎng)消費(fèi)者接受。

    3.將基于碳中和目標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)納入到行業(yè)補(bǔ)貼政策的審核體系中去，加快碳交易市場(chǎng)的建設(shè)，幫助企業(yè)建立多渠道、低成本的碳減排體系。

    財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)當(dāng)前新能源汽車行業(yè)的發(fā)展舉足輕重，可以充分發(fā)揮補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)作用，將基于碳中和目標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)納入到新能源汽車行業(yè)補(bǔ)貼政策的審核體系中去，促進(jìn)行業(yè)推進(jìn)碳中和進(jìn)程。

    汽車制造行業(yè)想實(shí)現(xiàn)碳中和，只靠本身的節(jié)能減排難以實(shí)現(xiàn)，這是由其自身行業(yè)屬性所決定的。汽車制造業(yè)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都有碳排放，且本身能夠減少的碳排放相對(duì)比較難，產(chǎn)業(yè)鏈的許多環(huán)節(jié)如化工、機(jī)械制造、冶金的減排成本都比較高昂。因此，需要加快碳交易市場(chǎng)的建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置碳排放資源，使得社會(huì)整體的收益實(shí)現(xiàn)最大化，實(shí)現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟(jì)效率兩方面的提升。

    (作者系廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng))