健全反壟斷審查制度 推動經濟高質量發(fā)展——《經營者集中審查暫行規(guī)定》解讀

    為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會要求，鞏固機構改革成果，構建更加科學系統(tǒng)完備的經營者集中審查法律體系，市場監(jiān)管總局在總結執(zhí)法經驗、整合完善現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎上，制定出臺《經營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》是經營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護市場公平競爭，營造寬松便捷的市場準入環(huán)境和有利于經濟高質量發(fā)展的競爭環(huán)境，提供了堅實的法治保障。

    一、起草背景

    經營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分?！斗磯艛喾ā穼嵤┮詠恚洜I者集中審查制度不斷完善，國務院制定了《關于經營者集中申報標準的規(guī)定》1部行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機構制定了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《金融業(yè)經營者集中申報營業(yè)額計算辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關于經營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等5部部門規(guī)章、《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關于經營者集中簡易案件適用標準的暫行規(guī)定》等8件規(guī)范性文件、《經營者集中案件審查工作規(guī)則》等10件內部工作規(guī)則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規(guī)則體系。經營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期，收到經營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批準22件（總局成立以來13件）；查處違法實施經營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發(fā)展理念，有力保護了市場公平競爭，助力企業(yè)優(yōu)化重組和經濟轉型升級，維護了消費者利益和社會公共利益，促進了社會主義市場經濟健康發(fā)展。

    黨的十九屆四中全會明確提出健全反壟斷審查制度?，F(xiàn)行經營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，部分條款不能適應當前工作需要，有的需要與總局相關規(guī)定加強銜接，有必要在總結執(zhí)法經驗、梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎上，制定《規(guī)定》，構建更加科學系統(tǒng)完備的制度框架，為加強和改進經營者集中反壟斷審查提供法治保障。

    二、指導思想和起草原則

    市場監(jiān)管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨和國家機構改革精神，全面落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會健全反壟斷審查制度的戰(zhàn)略部署，圍繞建設高標準市場體系和推動經濟高質量發(fā)展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執(zhí)法的專業(yè)化規(guī)范化法治化水平，實現(xiàn)反壟斷工作優(yōu)化協(xié)同高效，推動構建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。在《規(guī)定》起草過程中，市場監(jiān)管總局堅持“服務發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)范、問題導向、開門立法”的十六字方針。

    （一）堅持服務發(fā)展。深入落實國務院“放管服”改革要求，服務市場監(jiān)管工作大局，進一步優(yōu)化和規(guī)范經營者集中反壟斷審查制度。增加委托地方執(zhí)法條款，優(yōu)化審查程序，便利經營者申報、提高審查效率，大幅壓縮調查時間，增強經營者集中反壟斷執(zhí)法透明度和可預期性，降低企業(yè)制度性交易成本，服務經濟高質量發(fā)展。

    （二）堅持統(tǒng)一規(guī)范。原經營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，涉及4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，且部分條款不能適應工作需要。起草工作全面貫徹落實黨和國家機構改革精神，整合現(xiàn)有分散的規(guī)章和規(guī)范性文件，統(tǒng)一審查規(guī)則和標準，為執(zhí)法機構依法行政提供清晰指引。加強與市場監(jiān)管相關規(guī)定銜接，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提升市場監(jiān)管的整體效能。

    （三）堅持問題導向?！斗磯艛喾ā穼嵤┦陙?，反壟斷執(zhí)法機構在經營者集中審查方面積累了較為豐富的執(zhí)法經驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環(huán)境特點、適應經濟發(fā)展需要的思路和做法?！兑?guī)定》注重總結執(zhí)法經驗，對執(zhí)法實踐中反映的問題作出針對性回應和解決，進一步明確審查的標準和尺度，澄清疑問、統(tǒng)一認識，增強法律制度的科學性和可操作性，回應社會期待。

    （四）堅持開門立法。認真聽取政府部門、行業(yè)協(xié)會、市場主體、專家學者和中外律所等各方意見，充分保障相關方知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，匯集各方智慧，切實提高立法質量。研究借鑒成熟市場經濟國家經驗，通過國際合作和專題研究，吸收經營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設計的科學性和前瞻性。

    三、起草過程和制度設計

    2019年10月，市場監(jiān)管總局啟動《規(guī)定》起草工作。在整合商務部《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關于經營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》4部部門規(guī)章及《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關于經營者集中簡易案件適用標準的暫行規(guī)定》2部規(guī)范性文件的基礎上，形成《規(guī)定》征求意見稿，于2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網和市場監(jiān)管總局官網征求社會公眾意見，同時書面征求國務院反壟斷委員會成員單位、總局各司局、各省級市場監(jiān)管部門意見。2020年2月至6月，市場監(jiān)管總局對相關部門、行業(yè)協(xié)會、國內外企業(yè)、機構、律師事務所及個人提交的意見反饋進行逐條深入研究論證，對《規(guī)定》草案反復修改完善，形成了《規(guī)定》并經批準頒布實施。

    《規(guī)定》著眼于規(guī)范經營者集中反壟斷審查執(zhí)法、促進市場主體依法合規(guī)經營進行制度設計?！兑?guī)定》共六十五條，既總結執(zhí)法經驗，又注重解決現(xiàn)實問題，主要圍繞五方面內容進行制度設計：

    （一）增強制度系統(tǒng)性?！兑?guī)定》整合了原有部門規(guī)章和規(guī)范性文件內容，梳理了經營者集中反壟斷審查的實體和程序規(guī)定，內容涵蓋經營者集中申報、審查、限制性條件的監(jiān)督和實施、違法實施經營者集中調查全流程，整合各流程共性內容，統(tǒng)一執(zhí)法標準和程序，增加總則、法律責任和附則三章，建立了系統(tǒng)完備的經營者集中審查制度，有利于進一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經營者集中提供更多便利。

    （二）強調執(zhí)法統(tǒng)一性。在現(xiàn)行反壟斷法律框架下，經營者集中審查為中央事權，由市場監(jiān)管總局負責統(tǒng)一執(zhí)法。2018年機構改革以來，市場監(jiān)管總局已就壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權的調查機制，形成國家和省兩級執(zhí)法機制，對提高反壟斷執(zhí)法效能，維護市場公平競爭發(fā)揮了重要作用?！兑?guī)定》明確市場監(jiān)管總局可以委托省級市場監(jiān)管部門實施經營者集中審查，為今后在有條件的地區(qū)開展委托執(zhí)法試點提供法律依據，有利于充分調動地方積極性，發(fā)揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進反壟斷執(zhí)法機構縱向深度融合。

    （三）提高法律確定性?！兑?guī)定》適應實踐需要，總結執(zhí)法經驗，進一步明確經營者集中審查制度中的實體性判斷標準，包括控制權判斷因素、營業(yè)額計算標準、簡易案件適用情形、評估經營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務人履行義務的總體要求、受托人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務人的相關義務、受托人職責、違法實施經營者集中的主要情形等，增強了法律的可操作性，既有利于執(zhí)法機構在執(zhí)法中把握尺度，也有利于市場主體開展合規(guī)工作。

    （四）提升程序規(guī)范性?！兑?guī)定》對經營者集中審查中的執(zhí)法程序作了優(yōu)化和細化，進一步增強執(zhí)法透明度，提高執(zhí)法效能，也為經營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導條款；明確審查過程中補充文件、資料的義務，受托人的選任程序，剝離時限和程序，限制性條件的變更和解除程序；大幅縮短調查違法實施經營者集中時間，細化違法實施經營者集中的調查程序要求；明確剝離業(yè)務達到申報標準的應作為一項新的集中進行申報；理順剝離買方評估與集中申報的關系；對未達申報標準經營者集中調查程序作了原則性規(guī)定等。

    （五）強化制度威懾性?！兑?guī)定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據，專章規(guī)定經營者集中申報、審查、附條件監(jiān)督執(zhí)行和違法實施集中調查處理等程序中涉及的法律責任相關內容，在規(guī)章有權規(guī)定的法律責任范圍內增加對個別行為的行政處罰，強化法律約束，增強法律威懾效果。主要包括規(guī)定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任；對未按要求履行職責的受托人增加處以罰款的法律責任；增加剝離業(yè)務買方的法律責任等。

    四、主要修訂內容

    總體看，相較于《經營者集中申報辦法》等4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件的有關內容，《規(guī)定》的主要變化有十個方面：

    （一）強調平等對待所有經營者。

    隨著我國反壟斷執(zhí)法力度的加大，尤其是一些外國企業(yè)成為反壟斷調查和處罰的對象，國際上出現(xiàn)了一種聲音，質疑中國反壟斷執(zhí)法是專門對付外國企業(yè)的，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過反壟斷來實現(xiàn)貿易保護和投資保護的問題。與其他兩部反壟斷部門規(guī)章相同，《規(guī)定》在總則第五條明確，“市場監(jiān)管總局開展經營者集中反壟斷審查工作時，應當平等對待所有經營者”。這一規(guī)定既是依法行政的必然要求，也重申和體現(xiàn)了對待內資和外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增進執(zhí)法機構與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境。

    （二）委托開展經營者集中審查。

    依照《反壟斷法》規(guī)定，經營者集中審查屬于中央事權，由市場監(jiān)管總局負責執(zhí)法工作，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》一樣授權地方市場監(jiān)管部門實施經營者集中審查。近年來，經營者集中申報案件數量逐年增加，2019年審結案件465件，較2015年增長40%，中央層面執(zhí)法機構人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局根據工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門實施經營者集中審查，充分調動地方力量共同做好經營者集中審查工作，進一步形成工作合力，提高審查效率。委托實施審查，被委托的行政機關應以市場監(jiān)管總局的名義實施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局對被委托機關的行為進行監(jiān)督和指導，相關法律責任由市場監(jiān)管總局承擔?！兑?guī)定》出臺后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展先行先試，進一步優(yōu)化經營者集中審查執(zhí)法機制。

    （三）明確審查實體性判斷標準。

    《反壟斷法》實施以來，反壟斷執(zhí)法機構審結經營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批準48件，積累了較為豐富的經驗，就審查中的一些重點問題形成了較為清晰的思路。為提高經營者集中審查的規(guī)范性和科學性，并提供更加清晰的指引，《規(guī)定》明確和細化了經營者集中申報、審查和調查中涉及的實體性判斷標準：

    一是明確控制權的判斷因素。控制權是經營者集中審查制度的核心概念之一。根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響（以下統(tǒng)稱為控制權）是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準?！斗磯艛喾ā分械目刂茩嗯c公司法或者證券法所稱的控制在內涵和外延上均有所不同，是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態(tài)，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態(tài)。實踐中，控制權的情形和形式復雜多樣?！兑?guī)定》在梳理法律制度、總結執(zhí)法經驗的基礎上，列舉了判斷控制權應當考慮的因素，包括交易目的及計劃、交易前后股權結構及變化、股東大會和董事會表決事項及表決機制、高級管理人員任免機制、股東和董事間是否存在一致行動等特殊關系、經營者之間是否存在重大商業(yè)關系或合作協(xié)議等。在判斷經營者之間是否存在控制關系時，需要根據實際情況，對上述因素進行綜合分析和考慮。

    二是明確評估競爭影響的考慮因素。《反壟斷法》第二十七條規(guī)定了審查經營者集中應當考慮的六項因素。《規(guī)定》在《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》基礎上，總結經營者集中審查實踐經驗，明確了經營者集中競爭損害的分析思路，并對《反壟斷法》規(guī)定的六項考慮因素逐一進行細化。在競爭損害的分析思路方面，《規(guī)定》第二十五條體現(xiàn)了經營者集中競爭損害理論中的單邊效應和協(xié)調效應，即：經營者是否通過集中單獨或共同排除、限制相關市場競爭，評估相應的單邊效應和協(xié)調效應時，需要考慮參與集中經營者排除、限制競爭的能力、動機和可能性。涉及上下游或關聯(lián)市場等兩個以上相關市場時，單邊效應和協(xié)調效應具體表現(xiàn)為經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場的競爭。在審查經營者集中考慮因素方面，《規(guī)定》第二十六條至第三十條對市場控制力、市場集中度、市場進入、技術進步、消費者福利、國民經濟發(fā)展等考慮因素逐項細化，為評估經營者集中競爭影響提供了更加規(guī)范、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細列舉了可以用于評估的具體內容，但在審查實踐中并不是必須評估每條中的所有內容，而是需要根據個案實際情況確定。

    三是細化營業(yè)額計算標準。我國采用經營者集中事前申報制度。經營者營業(yè)額的計算關系到一項集中是否需要在事前強制申報，以及未申報是否需要承擔相應的法律責任，是經營者集中審查制度的重要內容。我們在總結執(zhí)法經驗、借鑒歐盟等其他司法轄區(qū)規(guī)定、吸收總局相關司局及公眾意見的基礎上，對營業(yè)額的計算方式進行了整合和優(yōu)化，進一步明確經營者營業(yè)額應當包含申報時與經營者有控制關系的所有經營者。同時，金融業(yè)經營者營業(yè)額的計算，按照《金融業(yè)經營者集中申報營業(yè)額計算辦法》執(zhí)行。

    （四）完善審查程序性規(guī)定。

    一是明確申報義務人范圍。申報義務人的范圍關系到經營者是否需要因未依法申報承擔相應的法律責任?，F(xiàn)行制度中雖然有申報義務人概念，但未對申報義務人的具體范圍作明確規(guī)定。為進一步厘清概念、明確權責，《規(guī)定》明確申報義務人范圍，即通過合并方式實施的經營者集中，合并各方均為申報義務人；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人。一項集中有多個申報義務人的，可以委托一個申報義務人申報，但是被委托的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。

    二是明確簡易案件適用情形。《反壟斷法》實施以來審結的經營者集中案件中，簡易案件的數量約占80%。為進一步提高經營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經營者集中申報負擔，《規(guī)定》在總結簡易案件申報和審查實踐的基礎上，完善了經營者集中簡易案件的適用情形，進一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為申報人提供更加明確的指導。例如：《規(guī)定》第十七條第（一）項將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標準歸入同一項，明確適用簡易案件程序須同時滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項增加了“市場份額之和大于百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨控制的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標準，否則不視為簡易案件。需要說明的是，《規(guī)定》生效后，《關于經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》仍然有效，申報人可以繼續(xù)根據該指導意見提交申報文件、資料，履行有關申報義務。

    三是完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行的流程?！蛾P于經營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》共7章32條，內容較為繁雜?！兑?guī)定》對相關內容進行了整合與簡化，對履行義務的總體性要求及監(jiān)督執(zhí)行方式、受托人選任程序及要求、剝離時限及買方要求、受托人職責、限制性條件變更和解除等進行了重新梳理和整合，進一步簡化語言表述，增強規(guī)定的邏輯性和可操作性。

    四是進一步明確剝離和集中申報程序的銜接。《規(guī)定》第四十一條規(guī)定，在限制性條件的執(zhí)行過程中，剝離買方和相關協(xié)議均應事先獲得市場監(jiān)管總局批準。同時，買方購買剝離業(yè)務也可能達到申報標準，需要依法進行經營者集中申報。盡管限制性條件監(jiān)督執(zhí)行和經營者集中審查的執(zhí)法機構都是市場監(jiān)管總局，但上述兩個程序審核內容不同，相互獨立，不能相互替代。《規(guī)定》第四十二條進一步明確剝離業(yè)務達到申報標準的，應作為一項新的集中進行申報，理順剝離買方評估與集中申報的關系，并確保剝離不會帶來新的競爭問題。

    （五）完善變更或解除限制性條件的規(guī)定。

    對于附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務人實際履行義務的時間以及限制性條件到期后義務人的經營和業(yè)務安排等，是限制性條件的關鍵部分，也是義務人和執(zhí)法機構磋商的重點。《規(guī)定》第四十六條明確了審查決定應規(guī)定附加限制性條件的期限，并對解除限制性條件的四類情形分別作出規(guī)定，有利于進一步規(guī)范執(zhí)法和指引經營者守法。

    四類解除情形在對義務人的要求、解除程序、審查重點等方面有所不同。期限屆滿自動解除和義務履行完成自動解除需經市場監(jiān)管總局核查確認，相關期限還可能因義務人存在違反審查決定情形延長。對于期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監(jiān)管總局需進行評估并決定是否解除。評估期間，義務人仍需履行相關限制性條件。在評估中，市場監(jiān)管總局主要考慮集中交易方是否發(fā)生重大變化、相關市場競爭狀況是否發(fā)生了實質性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監(jiān)管總局決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布?！兑?guī)定》對相關內容予以明確，進一步提高了程序透明度和義務人可預期性。

    （六）規(guī)范受托人工作制度。

    《規(guī)定》在梳理整合原有規(guī)定并總結執(zhí)法實踐經驗的基礎上，建立了較為完善的受托人工作制度。

    一是規(guī)范受托人選任。《規(guī)定》要求在審查決定中明確，相關限制性條件由總局自行監(jiān)督還是通過受托人監(jiān)督，進一步增強了法律的確定性和執(zhí)法透明度。附加限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行需要多個行業(yè)的綜合知識以及大量時間人力的持續(xù)投入。由于執(zhí)法資源有限，通過委任具備專業(yè)能力的受托人作為執(zhí)法機構的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實。實踐中，通過受托人對義務人進行監(jiān)督，是附加限制性條件案件最主要的監(jiān)督執(zhí)行方式。截至2020年8月，市場監(jiān)管總局附加限制性條件批準的48起案件中有40起委任了受托人。

    二是提高受托人標準。將受托人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監(jiān)督不力、不履行監(jiān)督職責等受到處罰的，將在五年內喪失受托人提名資格。市場監(jiān)管總局從獨立性、能力及資質、過往監(jiān)督表現(xiàn)等方面評估確定受托人，以實現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效果。

    三是明確受托人義務。受托人應當勤勉、盡職地履行職責。監(jiān)督受托人負責監(jiān)督義務人履行義務、評估買方人選和出售協(xié)議、監(jiān)督出售協(xié)議的執(zhí)行、協(xié)調剝離義務人與潛在買方就剝離事項產生的爭議等，并定期向市場監(jiān)管總局提交監(jiān)督報告；未經市場監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責過程中向市場監(jiān)管總局提交的各種報告及相關信息。剝離受托人有權以無底價方式出售剝離業(yè)務，負責為剝離業(yè)務找到買方并達成出售協(xié)議。

    （七）明確違法實施集中的主要情形。

    《反壟斷法》第二十一條規(guī)定了未申報不得實施集中的情形，第四十八條統(tǒng)一規(guī)定了違法實施集中的法律責任，《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關于經營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》也有相應規(guī)定。但從字面含義看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實施集中情形。實踐中，違法實施經營者集中案件包括多種情形，例如，經營者申報后未經批準實施的，如新希望投資集團有限公司收購興源環(huán)境科技股份有限公司股權案；商談期間實施的，如復星醫(yī)藥收購二葉制藥案；違反審查決定的，如西部數據違反公告義務行為等。同時，對于違反審查決定案件，《關于經營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》僅規(guī)定了法律責任，未明確具體調查程序?！兑?guī)定》對違法實施集中的主要類型進行列舉，首次在立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報后未經批準實施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規(guī)范立法表述，避免爭議，同時明確了對違法實施集中案件進行調查的法律依據，統(tǒng)一執(zhí)法程序，有利于進一步完善法律規(guī)定，增強規(guī)范性和指導性。

    （八）大幅壓縮違法實施集中調查時間。

    近年來，市場監(jiān)管總局不斷加大違法實施集中查處力度，進一步提升執(zhí)法效率。2019年，對18起違法實施集中案件23家企業(yè)作出處罰決定，同比增長20%，占《反壟斷法》實施以來違法實施集中處罰案件總數的35%；合計處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%，案件的平均調查時間同比縮短8%，案件材料審核效率、調查程序和處罰程序銜接、與相關方溝通等方面明顯優(yōu)化。隨著競爭倡導的深入開展和經營者集中的積極執(zhí)法，市場主體和社會公眾的競爭法律意識不斷提高，經營者合規(guī)經營意識顯著增強。2018年以來查處的違法實施集中案件中，22起案件系經營者主動報告涉嫌違法行為，占比高達55%。《規(guī)定》將調查違法實施經營者集中案件的初步調查時間從60日減少為30日，進一步調查時間從180日減少為120日，大幅壓縮調查時間，將進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，降低交易成本，減少法律風險，更好地服務經濟高質量發(fā)展。

    （九）強化法律責任。

    一是規(guī)定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任。在當前的執(zhí)法實踐中，經營者集中申報材料質量參差不齊，執(zhí)法人員往往需要花費大量時間和精力與申報人進行溝通，核實數據。為提高申報材料水平和審查質量，節(jié)約執(zhí)法資源，《規(guī)定》規(guī)定申報人應當對申報文件、資料的真實性負責，同時明確申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監(jiān)管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，并可以依照《反壟斷法》第五十二條的規(guī)定予以處罰。

    二是增加受托人法律責任。受托人承擔的監(jiān)督工作專業(yè)性強，復雜程度高，對限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行具有非常重要的作用。一方面，受托人的監(jiān)督情況是反壟斷執(zhí)法機構判斷義務人是否按照審查決定要求履行義務的依據；另一方面，受托人由義務人支付報酬，其監(jiān)督工作需要得到義務人的配合，也會對義務人生產經營活動產生較大影響。因此，受托人是否勤勉盡職地開展監(jiān)督工作，提供的信息是否真實、準確、全面，將直接影響限制性條件的有效執(zhí)行。對于違反義務的受托人，原規(guī)章僅規(guī)定了責令改正的法律責任，市場監(jiān)管總局在管理受托人過程中面臨威懾不足的問題?！兑?guī)定》增加對受托人的罰款，并規(guī)定受到處罰后5年內不得擔任受托人，有利于進一步嚴肅受托人履職要求，維護審查決定權威，充分保障監(jiān)督執(zhí)行效果。

    三是增加剝離業(yè)務買方的法律責任。剝離業(yè)務買方雖然不是審查決定的義務人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協(xié)議、剝離轉移等階段，不僅剝離義務人應承擔相應法律義務，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時有效完成。此前，《反壟斷法》及相關配套規(guī)定均未對剝離買方的法律責任加以規(guī)定，無法對剝離業(yè)務買方加以約束?！兑?guī)定》明確剝離業(yè)務買方未按規(guī)定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監(jiān)管總局責令改正，并可以處三萬元以下的罰款，有利于確保剝離按期完成。

    （十）明確未達申報標準經營者集中的調查程序。

    《國務院關于經營者集中申報標準的規(guī)定》第四條規(guī)定，經營者集中未達到申報標準，但按照規(guī)定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。該條賦予反壟斷執(zhí)法機構調查未達申報標準經營者集中的職責，但未對調查程序、調查時限、法律責任等作出明確規(guī)定，可操作性不強，無法滿足調查工作需要。由于我國采用營業(yè)額作為申報標準，一些經營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導致營業(yè)額不高，但其參與的經營者集中對市場競爭可能產生較大影響，需要對集中進行審慎的競爭評估。該條作為經營者集中事前強制申報制度的補充，一方面將未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中納入執(zhí)法機構管轄范圍；另一方面也對執(zhí)法機構的自由裁量權加以約束，規(guī)定僅在“按照規(guī)定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，反壟斷執(zhí)法機構才將對其進行調查。為有效落實行政法規(guī)的規(guī)定，《規(guī)定》明確，對未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，依照本規(guī)定收集事實和證據，并進行調查，增強了法律規(guī)定的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律制度，有利于維護市場公平競爭秩序，保護消費者利益和社會公共利益。

    五、銜接與發(fā)展

    經營者集中審查既是反壟斷執(zhí)法的組成部分，也是市場監(jiān)管執(zhí)法體系的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》作為部門規(guī)章，既注重與市場監(jiān)管其他部門規(guī)章的銜接和協(xié)調，也注重與其他反壟斷制度共同發(fā)揮合力，并在未來的執(zhí)法實踐中不斷發(fā)展完善。

    （一）與市場監(jiān)管總局其他程序性規(guī)章保持銜接。《規(guī)定》依照《反壟斷法》制定，應與《反壟斷法》規(guī)定的程序保持一致；《反壟斷法》沒有規(guī)定的，應符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關于行政程序的要求；對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達程序，依照市場監(jiān)管總局的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。《規(guī)定》在附則中明確規(guī)定，審查和調查過程中的聽證程序依照《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行；對于需要送達經營者的書面文件，送達方式參照《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行。

    （二）與經營者集中審查相關指導性規(guī)范保持銜接。《規(guī)定》對申報、審查的主要內容作出明確規(guī)定，是經營者集中審查制度的核心。《規(guī)定》出臺后，《經營者集中申報辦法》等部門規(guī)章將由商務部及時廢止，但《關于經營者集中申報的指導意見（試行）》《關于經營者集中申報文件資料的指導意見》《經營者集中反壟斷審查辦事指南》《關于經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》等指導性規(guī)范仍然有效。對于一些不宜在部門規(guī)章中規(guī)定過細的內容，例如營業(yè)額計算方法、申報文件資料具體要求、申報前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體情形、簡易案件公示等內容，相關指導性規(guī)范有明確規(guī)定。這些指導性規(guī)范與《經營者集中反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件公示表》等文件共同構成了經營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經營者集中審查實踐的延續(xù)性。

    （三）與國務院反壟斷委員會指南保持銜接?！兑?guī)定》作為經營者集中審查的部門規(guī)章，明確規(guī)定了經營者集中申報、審查、附加限制性條件監(jiān)督執(zhí)行、調查違法實施集中等程序中的一般性制度。國務院反壟斷委員會《關于汽車業(yè)的反壟斷指南》《關于知識產權領域的反壟斷指南》對特定行業(yè)和領域中的經營者集中作出細化，為執(zhí)法機構提供了更加明確的指引。《規(guī)定》在執(zhí)行中應與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實施。

    徒法不足以自行，法律的生命在于實施?！兑?guī)定》是在整合多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件、總結經營者集中審查執(zhí)法經驗、合理借鑒其他司法轄區(qū)先進做法的基礎上制定的第一部完整、系統(tǒng)的經營者集中審查部門規(guī)章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經營者集中審查制度也將進一步優(yōu)化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執(zhí)法實踐的不斷發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機構將根據實際情況適時修改完善《規(guī)定》，更好地規(guī)范和指導經營者集中審查工作，維護市場公平競爭和消費者利益，促進中國特色社會主義市場經濟持續(xù)健康發(fā)展。