《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》解讀

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地利用的一大政策工具。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐探索，增減掛鉤政策在促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，為支持扶貧開(kāi)發(fā)，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，從允許集中連片特困地區(qū)、國(guó)家級(jí)貧困縣到省級(jí)貧困縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，成為解決脫貧攻堅(jiān)資金難題的重要渠道，推動(dòng)了農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展。

    今年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，增減掛鉤政策不斷升級(jí)，允許深度貧困地區(qū)跨省調(diào)劑。為貫徹落實(shí)這一部署，近日，自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），進(jìn)一步明確增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑有關(guān)要求。這一新政有哪些需要把握的關(guān)鍵點(diǎn)？如何落到實(shí)處？自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃工作小組負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

    優(yōu)化配置資源 促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

    “當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)和決勝全面建成小康社會(huì)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。今年中央1號(hào)文件明確，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”該負(fù)責(zé)人表示，這是《辦法》出臺(tái)的背景和要求。按照中央部署要求，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門研究建立增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，圍繞解決發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，進(jìn)一步發(fā)揮增減掛鉤政策效應(yīng)，由中央政府主導(dǎo)對(duì)特定地區(qū)和特定對(duì)象進(jìn)行以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)和區(qū)域統(tǒng)籌。

    棋落關(guān)鍵處，搶得制高點(diǎn)。如何把握這一政策的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)？部相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)了用好政策需要遵循的幾點(diǎn)原則。

    首先，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，這是為了集中力量幫扶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東等8個(gè)?。ㄊ校橹饕獛头鍪》?。

    其次，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑的資金區(qū)域整體平衡。

    自然資源部根據(jù)有關(guān)省（區(qū)、市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用和貧困人口分布等情況，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意將調(diào)劑任務(wù)下達(dá)相關(guān)省（區(qū)、市）。
同時(shí)，考慮到深度貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，按照生態(tài)文明建設(shè)要求，增減掛鉤拆舊復(fù)墾區(qū)域應(yīng)按宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾。

    再次，調(diào)劑資金分兩個(gè)階段向調(diào)出省份支出，核定資金總額后支出70%調(diào)劑資金；確認(rèn)完成拆舊復(fù)墾安置后，再支出剩余30%調(diào)劑資金。

    最后，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑要按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用，優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)土地資源，保持土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定。各有關(guān)?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌組織本地區(qū)跨省域調(diào)劑有關(guān)工作，并做好與省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的協(xié)調(diào)工作。

    “幫扶地區(qū)要把決勝全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕擺在更加突出的位置，落實(shí)好幫扶責(zé)任，全額完成調(diào)入節(jié)余指標(biāo)任務(wù)，鼓勵(lì)多買多用；合理安排跨省域調(diào)劑工作，節(jié)約集約用好節(jié)余指標(biāo)。深度貧困地區(qū)要按任務(wù)配額實(shí)施拆舊復(fù)墾安置和產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，把握地域差異，注重保護(hù)歷史文化和自然風(fēng)貌，因地制宜實(shí)施復(fù)墾；充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)制拆建。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

    統(tǒng)籌調(diào)劑任務(wù) 規(guī)范使用指標(biāo)

    實(shí)施這項(xiàng)政策需要怎樣的步驟？部相關(guān)負(fù)責(zé)人從幫扶省份和調(diào)出省份的不同任務(wù)、節(jié)余指標(biāo)使用和再分配、規(guī)范使用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

    對(duì)于幫扶省份來(lái)說(shuō)，以落實(shí)調(diào)劑任務(wù)為目標(biāo)，省級(jí)人民政府每年11月30日前函告自然資源部，確認(rèn)調(diào)劑任務(wù)；使用調(diào)入節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行建設(shè)的，建新方案通過(guò)自然資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案。

    對(duì)于調(diào)出省份來(lái)說(shuō)，深度貧困地區(qū)所在省份以保障因地制宜拆舊復(fù)墾為重點(diǎn)，一是省級(jí)自然資源主管部門將節(jié)余指標(biāo)任務(wù)明確到市、縣；二是市、縣自然資源主管部門編制拆舊復(fù)墾安置方案，并通過(guò)在線監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案；三是省級(jí)人民政府每年11月30日前函告自然資源部，提出節(jié)余指標(biāo)調(diào)出申請(qǐng)，并附具《增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)出申請(qǐng)表》。

    在節(jié)余指標(biāo)使用和再分配過(guò)程中，一是已確認(rèn)的幫扶省份調(diào)入節(jié)余指標(biāo)可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，可與其他計(jì)劃指標(biāo)配合使用；二是已核定的調(diào)出節(jié)余指標(biāo)，深度貧困地區(qū)滿3年未完成拆舊復(fù)墾驗(yàn)收的，扣回未完成部分對(duì)應(yīng)的調(diào)劑資金；三是超出或低于下達(dá)任務(wù)的節(jié)余指標(biāo)，由國(guó)家在下一年度與當(dāng)年的調(diào)劑任務(wù)合并，統(tǒng)籌安排到深度貧困地區(qū)。

    在規(guī)范使用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)涉及增加的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模以及調(diào)出省份調(diào)出節(jié)余指標(biāo)減少的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，應(yīng)在監(jiān)管系統(tǒng)中做好備案，作為國(guó)土空間規(guī)劃編制中約束性指標(biāo)調(diào)整的依據(jù)。

    落實(shí)監(jiān)管責(zé)任 健全監(jiān)管制度

    用活用好政策，離不開(kāi)監(jiān)管的保駕護(hù)航。對(duì)此，該負(fù)責(zé)人表示，一方面相關(guān)部門要落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，另一方面則要健全監(jiān)管制度，構(gòu)建制度有效落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制。

    在落實(shí)監(jiān)管責(zé)任方面，一是各相關(guān)省份省級(jí)自然資源主管部門對(duì)拆舊復(fù)墾安置項(xiàng)目、建新項(xiàng)目以及備案信息的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。二是幫扶省份要合理安排跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地；三是調(diào)出省份要充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌，因地制宜開(kāi)展拆舊復(fù)墾安置。

    在健全監(jiān)管制度方面，一是開(kāi)展監(jiān)督檢查評(píng)估。自然資源部對(duì)節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑任務(wù)完成情況定期開(kāi)展監(jiān)督檢查評(píng)估，結(jié)果作為調(diào)劑任務(wù)安排的測(cè)算依據(jù)。二是加強(qiáng)督察和執(zhí)法。加強(qiáng)國(guó)家土地督察和各級(jí)自然資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察，加大日常動(dòng)態(tài)巡查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為。

    “增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)土地資源統(tǒng)籌的重要探索，是東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援地區(qū)在土地存量、流量政策上制度創(chuàng)新，希望通過(guò)這一政策的落實(shí)，有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展。”該負(fù)責(zé)人表示。