土地管理法修正案有望近期提請審議 土地財政迎拐點

    聚焦征地制度改革在內(nèi)的土地管理法修改有了新進(jìn)展：全國人大常委會已經(jīng)成立了修法審議領(lǐng)導(dǎo)小組，修正草案有望近期提請審議。

    10月22日至26日，十三屆全國人大常委會六次會議在京舉行，土地管理法修正案并未如外界預(yù)料提請審議。

    一位立法部門知情人士對第一財經(jīng)記者表示，一般情況下，今年12月份還將有一次全國人大常委會會議，土地管理法修正草案如計劃今年上會審議，12月份是一個重要的時間節(jié)點。

    今年4月份發(fā)布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改被列入其中。

    全國人大常委會法工委主任沈春耀8月份曾透露，土地管理法的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將于下半年由國務(wù)院提請審議。目前國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊推進(jìn)起草工作。

    最新進(jìn)展：人大成立修法小組

    自被列入全國人大常委會2018年立法工作計劃后，相關(guān)部門對土地管理法的修改加快了步伐。

    第一財經(jīng)記者獲悉，由全國人大環(huán)資委副主任委員王洪堯帶隊的調(diào)研組，近日在湖南和貴州就土地管理法修改工作進(jìn)行專題調(diào)研，并在當(dāng)?shù)嘏e行調(diào)研座談會，聽取土地管理法修改的意見建議。

    王洪堯表示，調(diào)研座談會與會人員關(guān)于土地管理法修改提出的意見建議非常中肯，調(diào)研組將進(jìn)行詳細(xì)梳理研究，作為土地管理法修改的參考。

    在調(diào)研座談會上，王洪堯表示，全國人大常委會高度重視土地管理法修改工作，已經(jīng)列入2018年立法工作計劃，并成立了土地管理法修改審議領(lǐng)導(dǎo)小組。

    我國現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和《物權(quán)法》的公布實施，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關(guān)注。

    數(shù)年前，原國土部也曾醞釀起草《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》，不過，因土地管理法的修改至今未能兌現(xiàn)，作為其配套法規(guī)的《條例》也便一直處于“研究起草”之中。

    自然資源部法規(guī)司司長魏莉華2017年8月曾透露，《土地管理法修正案(草案)》已經(jīng)起草完成，國務(wù)院法制辦于2017年9月征求了各部門和地方政府意見，下一步還將加快推進(jìn)立法審議工作。

    重點：仍是征地改革

    此次土地管理法修改主要內(nèi)容仍然是聚焦在農(nóng)村土地制度改革，涉及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等主要內(nèi)容。

    在改革過程中如何縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點之一。

    現(xiàn)任中農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)部副部長韓俊曾表示，征地制度改革現(xiàn)在面臨的問題是，征地范圍太寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地程序不夠規(guī)范。在改革試點中也在摸索這方面的經(jīng)驗，為修改有關(guān)法律提供支撐。

    我國《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現(xiàn)行法律并未明確界定，這為地方政府可根據(jù)自己需要無限制地使用土地的征收權(quán)埋下了伏筆，且預(yù)留了較大的自主操作空間。

    此外，在推進(jìn)征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。與地方政府征地后再出讓獲得的土地收入相比，一些地方對失地農(nóng)民的補(bǔ)償額度相對較低，這個差距也成為此項工作推進(jìn)過程中的主要矛盾所在。

    農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂對第一財經(jīng)記者表示，總體上，過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過低。

    “由于我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國家和農(nóng)民集體，以及地方政府壟斷建設(shè)用地一級市場，因此，集體土地征收(即集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地)過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量最大。”廖洪樂稱。

    第一財經(jīng)記者曾測算，在扣除征地補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С鐾?，?003年的1799.1億元到2014年的8988億元，這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

    廖洪樂表示，近年來城市建設(shè)用地價格上漲較快，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

    在上述全國人大調(diào)研座談會中，已有地方發(fā)改委官員建議進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收征用制度。

    該官員表示，建議進(jìn)一步明確征收條件，以立法形式合理界定公共利益的范圍，國務(wù)院可采用制定目錄的方式，確定公共利益的范圍，也可以采用排除法明確不得以公共利益為名進(jìn)行征收的范圍。在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，建議按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等同價同權(quán)的原則，從不同土地資源條件和供求關(guān)系考慮，實行更合理、更有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

    魏莉華在2017年8月也透露，新一次的土地管理法修訂過程總對農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。

    “對土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保證的兩保原則，作為確立征地補(bǔ)償費用的基本原則。取消了年產(chǎn)值倍數(shù)法作為計算土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的依據(jù)，在征地補(bǔ)償?shù)馁M用中增加了對被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和社會保障的費用。”魏莉華說。

    影響：土地財政還能延續(xù)嗎？

    之所以外界對于土地管理法的關(guān)注甚多，很大一部分原因在于當(dāng)前土地財政帶來了諸多矛盾：個別地方熱衷于征地但沒有做好對失地農(nóng)民補(bǔ)償，政府壟斷土地一級市場帶來地價上漲等。

    廖洪樂對第一財經(jīng)記者表示，如果土地管理法修改完成后，短期可能不會迅速改變地方的土地財政現(xiàn)狀，但從長遠(yuǎn)看肯定能對其有一個積極的影響。

    一方面是部分集體建設(shè)用地可以入市后，一些企業(yè)無須再去與政府土地儲備部門那里競買土地，后者對土地供應(yīng)的壟斷減弱；另一方面，地方政府的征地行為會受到進(jìn)一步規(guī)范，征地補(bǔ)償也會相對提高，其能獲得土地增值收益會相對下降。

    伴隨著修法過程，中央部委也在試圖通過一些行政措施來影響土地財政問題。

    今年年初，時任國土資源部部長姜大明透露，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

    對于此舉，新華社發(fā)表評論稱，政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉“兩多一并舉”住房制度基礎(chǔ)性的土地制度變革，可望漸別土地財政、抑制地產(chǎn)投機(jī)，滿足住有所居，同時維護(hù)不動產(chǎn)市場穩(wěn)定。

    上述所提“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”工作，原國土部和住建部已經(jīng)在2017年8月底下發(fā)文件，確定北京、上海等13個城市作為試點。

    此外，為支撐土地管理法修法工作，2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)71號文件，對農(nóng)村土地制度改革涉及的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點進(jìn)行了頂層設(shè)計，同時決定在全國33個縣開展三項改革試點(也稱“三塊地”改革)。

    廖洪樂認(rèn)為，集體建設(shè)土地入市此前在南部一些沿海省份已經(jīng)有不少案例，待土地管理法修改后，這些做法就獲得了一種法律上的確認(rèn)，也就有可能更大規(guī)模地推廣開來。

    在前述全國人大調(diào)研座談會中，地方發(fā)改委官員也建議進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地相關(guān)權(quán)利制度。

    自然資源部近日發(fā)布消息稱，截至今年6月底，我國農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū)已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。