全球?yàn)l臨50年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)，中國(guó)有何“糧策”？[圖]

    糧食安全是一個(gè)系統(tǒng)工程

    短期看是庫存安全，長(zhǎng)期看則是產(chǎn)能安全

    藏糧于庫不如藏糧于地、藏糧于技、藏糧于農(nóng)

    中儲(chǔ)糧大連直屬庫的72米大跨度鋼結(jié)構(gòu)高大平房倉(cāng)，單倉(cāng)可儲(chǔ)糧3.5萬噸。

    糧食安全之憂，正在成為一種周期性話題。

    2020年的這一輪普遍性關(guān)注，并非空穴來風(fēng)。今年新冠疫情全球流行，一度引發(fā)了國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)。“至少25個(gè)國(guó)家今年將面臨嚴(yán)重饑荒風(fēng)險(xiǎn)，全球?yàn)l臨50年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。”聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署與糧農(nóng)組織近期共同發(fā)布的《嚴(yán)重糧食不安全熱點(diǎn)地區(qū)早期預(yù)警》，給出了令人擔(dān)憂的預(yù)期。

    為了確保本國(guó)供應(yīng)，疫情發(fā)生以來，俄羅斯、越南、埃及、印度等多個(gè)國(guó)家限制甚至停止糧食出口，全球糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)艿胶艽鬀_擊，一些嚴(yán)重依賴糧食進(jìn)口的國(guó)家更是陷入了極大的被動(dòng)。

    這引發(fā)了一些人對(duì)中國(guó)糧食安全的擔(dān)心。“最近國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)與政策調(diào)整，伴隨國(guó)有部門夏糧收購(gòu)下降，另外國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人再次嚴(yán)肅強(qiáng)調(diào)杜絕餐飲浪費(fèi)、倡導(dǎo)節(jié)約糧食，多方面因素疊加作用下，公眾與學(xué)界對(duì)糧食安全關(guān)注度顯著提升。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授盧鋒在最新的文章中寫道。

    三農(nóng)專家、中國(guó)社科院學(xué)部委員張曉山告訴《中國(guó)新聞周刊》，總體上來看，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全”。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)的糧食生產(chǎn)和消費(fèi)將長(zhǎng)期處于“緊平衡”狀態(tài)，保障中國(guó)的糧食安全仍要未雨綢繆。

    也有專家指出，在糧食安全“緊平衡”狀態(tài)下，最害怕的是市場(chǎng)恐慌，從而導(dǎo)致囤積，進(jìn)一步加劇恐慌。

    高庫存是底氣，也是負(fù)擔(dān)

    農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)顯示，2019年中國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)1.3萬億斤，人均消費(fèi)口糧原糧150公斤。折合成品糧計(jì)算，100公斤的口糧，就能滿足一個(gè)中國(guó)人一年的消耗需求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長(zhǎng)潘文博指出，中國(guó)目前的糧食人均占有量是472公斤，高于人均400公斤的國(guó)際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。

    《中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2020》顯示，2019年中國(guó)稻谷、小麥和玉米三大主糧的自給率達(dá)到98.75％，不存在進(jìn)口依賴問題。多位受訪專家也對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，中國(guó)口糧并不缺，糧食安全是完全有保障的。

    中國(guó)保障糧食安全的底氣，很大一部分來自糧食庫存。

    中國(guó)的各級(jí)各類糧庫里存了多少糧食？近些年來，在糧食連年增產(chǎn)的光環(huán)下，中國(guó)三大主糧庫存高企。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)稻谷、小麥、玉米三大主糧的期末總庫存約為2.8億噸，其中稻谷、小麥兩大口糧的期末庫存量均超歷史最高水平。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中國(guó)稻谷、小麥庫存均能夠滿足全國(guó)1年以上需求。這意味著，即使國(guó)外斷供，外糧一粒不進(jìn)，14億中國(guó)人照樣有飯吃。

    南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)曹寶明認(rèn)為，中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食儲(chǔ)量過多，至少三年之內(nèi)不存在糧食供給短缺問題。一般而言，衡量一個(gè)國(guó)家的糧食供給有兩個(gè)維度，一是供需，二是產(chǎn)需。曹寶明告訴《中國(guó)新聞周刊》，從產(chǎn)需角度，中國(guó)的糧食供給是“緊平衡”，但是從供需的角度來看，中國(guó)糧食供應(yīng)是過剩的。

    具體來看，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2019~2020年度，中國(guó)稻谷年度總消耗量約為1.97億噸，國(guó)內(nèi)稻谷年度產(chǎn)量約為1.99億噸；中國(guó)小麥年度總消耗量約為1.12億噸，年度產(chǎn)量約為1.18億噸，表現(xiàn)為產(chǎn)需“緊平衡”。2019年，中國(guó)糧食進(jìn)口量為1.06億噸，其中谷物和谷物粉1785萬噸，加之2.8億噸的主糧總庫存，糧食供應(yīng)過剩。

    中國(guó)的水稻、玉米、小麥?zhǔn)钱a(chǎn)大于需，大量的庫存積壓，但同時(shí)大豆、油菜籽又大量進(jìn)口。“一方面是產(chǎn)多了沒地方放，還有積壓，占用大量的財(cái)政資金；另一方面沒有（產(chǎn)量），要大量的進(jìn)口依賴國(guó)外。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司副司長(zhǎng)陳友權(quán)認(rèn)為，這一現(xiàn)狀成為影響國(guó)家糧食安全的突出問題之一。

    2019年6月14日，江蘇連云港市海州區(qū)新壩鎮(zhèn)一處糧食收購(gòu)點(diǎn)，工作人員正在收購(gòu)夏糧。圖/中新

    中國(guó)糧食庫存分為儲(chǔ)備庫存和商品庫存兩大部分，儲(chǔ)備庫存又分為中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備兩類。在2008年世界性糧食危機(jī)之后，中國(guó)建立了以中央儲(chǔ)備為主導(dǎo)、省級(jí)儲(chǔ)備為支撐、市縣和企業(yè)儲(chǔ)備為基礎(chǔ)的糧食儲(chǔ)備體系。在糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，地方被要求保持糧食主產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)存三個(gè)月、主銷區(qū)儲(chǔ)存六個(gè)月、產(chǎn)銷平衡區(qū)儲(chǔ)存四個(gè)半月的儲(chǔ)備數(shù)量。

    今年以來，上海、云南等省市糧食儲(chǔ)備庫存均居歷史高位。但庫存過高，是另一種負(fù)擔(dān)。中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺在一次調(diào)研中對(duì)此感觸很深。2019年3月下旬至4月上旬，他隨中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院課題組奔赴豫鄂兩省進(jìn)行調(diào)研。在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的基層糧庫的陳糧比例偏高、儲(chǔ)存時(shí)間長(zhǎng)，成為無效庫存。

    其中，鄧州市基層糧站工作人員說，“主產(chǎn)區(qū)糧庫的糧食已經(jīng)裝到嗓子眼了”，但卻因?yàn)閮r(jià)格高、流拍率高，基本處于不流通的狀態(tài)。課題組還了解到，2019年春季，河南托市糧成交率不足0.2％，湖北的成交率幾乎為0。一家糧企董事長(zhǎng)還反映，河南70％~80％的糧食進(jìn)入了中儲(chǔ)糧的糧庫，而加工企業(yè)卻收不到糧食。“糧食在庫里，不出來”，是許多加工企業(yè)的共同感受。

    一些糧食品種出現(xiàn)階段性過剩，更是形成高產(chǎn)量、高收購(gòu)量、高庫存量“三高”疊加。例如，2015年10月國(guó)家糧食局就曾指出，中國(guó)各類糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大“前所未有”，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多也“前所未有”。高庫存之下，當(dāng)時(shí)中儲(chǔ)糧吉林分公司轄區(qū)的玉米、水稻等庫存糧食嚴(yán)重超負(fù)荷，尤其是玉米倉(cāng)庫爆滿，“銷不動(dòng)、調(diào)不出、儲(chǔ)不下”。在河南，收儲(chǔ)的政策性糧食超3000萬噸，由于糧庫倉(cāng)容不足，無法再啟動(dòng)政策性糧食收儲(chǔ)。

    國(guó)家對(duì)各級(jí)儲(chǔ)備糧實(shí)行的是靜態(tài)化管理，儲(chǔ)備規(guī)模一經(jīng)落實(shí)，沒有有關(guān)部門批準(zhǔn)，不得隨意出庫?！督?jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道，承儲(chǔ)企業(yè)常因計(jì)劃指令與市場(chǎng)脫節(jié)而貽誤輪換時(shí)機(jī)，在糧食價(jià)格高的時(shí)候不能輪出，在糧食價(jià)格低的時(shí)候不敢收購(gòu)。儲(chǔ)備糧輪換常常會(huì)陷入“高價(jià)進(jìn)、低價(jià)出”的困境，輪換差價(jià)越來越大，儲(chǔ)備企業(yè)虧損嚴(yán)重。
原河南經(jīng)濟(jì)貿(mào)易高級(jí)技工學(xué)校黨委書記、現(xiàn)任河南省糧食局調(diào)研員任偉民曾撰文指出，糧食采購(gòu)的目的最終都是為了銷售，決不是為了儲(chǔ)存，“托市糧”卻成了例外，大小代理收購(gòu)點(diǎn)誰都期望延長(zhǎng)儲(chǔ)存時(shí)間以獲取更多儲(chǔ)存費(fèi)用和利息補(bǔ)貼，這嚴(yán)重扭曲了購(gòu)銷基本原理。

    曹寶明認(rèn)為，糧食的高庫存帶來巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也造成糧食品質(zhì)和價(jià)值的下降。國(guó)家層面，對(duì)不同品種糧食的儲(chǔ)存年限均有明確規(guī)定。其中長(zhǎng)江以南，稻谷的儲(chǔ)存年限是2~3年，玉米1~2年，豆類1~2年；長(zhǎng)江以北，稻谷儲(chǔ)存年限是2~3年，玉米2~3年，豆類1~2年。相較而言，玉米儲(chǔ)存相對(duì)簡(jiǎn)單，而稻米儲(chǔ)存則并不容易，進(jìn)行生物傳化困難，對(duì)淘汰下來的巨量陳糧的處理無疑是一道難題。

    三農(nóng)專家、中國(guó)社科院學(xué)部委員張曉山認(rèn)為，糧食不耐儲(chǔ)存，過高的糧食儲(chǔ)備量是一種資源浪費(fèi)。糧食儲(chǔ)存之后會(huì)再有成本，從財(cái)政和庫存設(shè)施來講，糧食庫存的進(jìn)一步大幅增加是難以承受的負(fù)擔(dān)。

    近十年種糧成本顯著上漲

    短期或者周期性的糧食供求與價(jià)格波動(dòng)，已經(jīng)成為威脅中國(guó)糧食可持續(xù)增長(zhǎng)的棘手問題之一，這在學(xué)界已經(jīng)是共識(shí)。

    多位受訪專家指出，保障中國(guó)的糧食安全關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，要讓農(nóng)民“種糧不吃虧”。然而對(duì)于中國(guó)的糧食生產(chǎn)而言，另一道難題是種糧成本高，而農(nóng)民的收益低。

    從投入成本上來看，江西省奇盛源農(nóng)業(yè)的數(shù)據(jù)顯示，一畝水稻育秧、犁田、農(nóng)藥化肥、收割等各項(xiàng)費(fèi)用支出共計(jì)760元。按照畝產(chǎn)干谷1000斤、每斤糧價(jià)1.35元計(jì)算，每畝稻田的收益是1350元，扣除成本，每畝利潤(rùn)只有590元。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授韓復(fù)齡在微博上貼出河北省文安縣辛莊村一畝小麥的收益賬單，按照畝產(chǎn)小麥843斤計(jì)算，每畝小麥?zhǔn)找媸?43元。除去種子、化肥、澆地、農(nóng)藥、播種、收割等成本，農(nóng)民種植一畝小麥的凈收益為243元。這其中都沒有計(jì)算人工成本。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授毛學(xué)峰告訴《中國(guó)新聞周刊》，土地成本和勞動(dòng)力成本上漲是推動(dòng)中國(guó)糧食生產(chǎn)成本不斷提高的關(guān)鍵因素。過去十幾年，糧食單位生產(chǎn)成本上漲幅度顯著高于美國(guó)和巴西，成本差逐漸拉大。勞動(dòng)力成本和土地成本高，核心問題在于許多產(chǎn)品的機(jī)械化程度有限。

    為解決農(nóng)民收益低，提高種糧積極性，中國(guó)從2004年先后開始實(shí)行四類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，即糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。2016年，中國(guó)推行農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策改革，將以往的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。

    超市內(nèi)供應(yīng)充足的糧油米面等產(chǎn)品。

    但糧食直補(bǔ)政策的“尷尬”之處在于，補(bǔ)貼往往沒有補(bǔ)在糧食上，而是對(duì)農(nóng)民或者農(nóng)田進(jìn)行“普惠”補(bǔ)貼，種糧補(bǔ)貼的增長(zhǎng)往往帶動(dòng)農(nóng)田承租土地租金的上漲，形成爭(zhēng)利局面；其次，金額不大，補(bǔ)貼資金發(fā)放環(huán)節(jié)多，相對(duì)農(nóng)資價(jià)格上揚(yáng)、糧食收益偏低的狀況，小額的補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民種糧積極性推動(dòng)有限。

    財(cái)政部江西監(jiān)管局的一份調(diào)查報(bào)告也佐證了這一點(diǎn)。報(bào)告指出，糧食三項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民吸引力下降，中青年農(nóng)民不愿種糧。其原因主要是農(nóng)民種糧比較效益低，目前江西農(nóng)民種糧食每畝收入不足1000元，只相當(dāng)于農(nóng)民4~7天的打工收入；一些地方在實(shí)際操作中，以承包耕地?cái)?shù)簡(jiǎn)單計(jì)算農(nóng)戶種植面積并發(fā)放補(bǔ)貼，導(dǎo)致三項(xiàng)補(bǔ)貼成了普惠制的收入補(bǔ)貼，一些農(nóng)民不種糧但仍然享受糧食直補(bǔ)資金。

    中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需要反思。他認(rèn)為，如果取消補(bǔ)貼，農(nóng)民種地更不劃算，但補(bǔ)貼可以減少，重點(diǎn)應(yīng)放在降成本上。黨國(guó)英調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的進(jìn)口糧食糧價(jià)比國(guó)產(chǎn)糧便宜30％，如果國(guó)產(chǎn)糧降價(jià)三成，大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民都會(huì)選擇不種地，“一定要搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)來降低成本，一定要推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。

    為了應(yīng)對(duì)種糧高成本的問題，中國(guó)自2004年就開始實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)政策。此前，從1993年開始，中國(guó)實(shí)施了為期十年的保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策。兩輪糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的出發(fā)點(diǎn)，都是推進(jìn)糧食價(jià)格市場(chǎng)化。但由于種種原因，最終都未能突破價(jià)格“藩籬”。

    張曉山指出，最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策，不隨著種糧成本浮動(dòng)，稀釋了種糧成本，直接扭曲了市場(chǎng)信號(hào)。糧食收購(gòu)價(jià)逐年提高，背離了市場(chǎng)規(guī)律，就出現(xiàn)了國(guó)產(chǎn)糧收單入庫，進(jìn)口糧入市的情況。黨國(guó)英亦指出，市場(chǎng)出現(xiàn)的糧食品種階段性結(jié)構(gòu)性過剩，都和價(jià)格政策調(diào)整有關(guān)系，表明價(jià)格機(jī)制反應(yīng)不敏感。

    “價(jià)補(bǔ)分離市場(chǎng)化改革這是方向。”張曉山告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)目前實(shí)行的是市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，“也就是說把補(bǔ)貼和價(jià)格，價(jià)補(bǔ)分離，價(jià)格是價(jià)格，補(bǔ)貼是補(bǔ)貼，價(jià)格的話要跟著市場(chǎng)走。”

    毛學(xué)峰認(rèn)為，糧食價(jià)格改革整體方向是對(duì)的，但是需要考慮政策慣性和多方利益權(quán)衡。他建議，改革首先需要形成市場(chǎng)機(jī)制，政府不應(yīng)該對(duì)糧食價(jià)格作出太多干預(yù)，以價(jià)格激勵(lì)農(nóng)民種糧；其次需要提高糧食質(zhì)量，放開價(jià)格，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

    個(gè)別糧食產(chǎn)區(qū)嚴(yán)重退化

    事實(shí)上，覺得種糧“吃虧”的不僅僅是普通農(nóng)民，還有地方政府。

    在西南地區(qū)的一些地方盛傳“要致富，鏟掉玉米是出路”，糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在無形中被對(duì)立起來。鐘鈺在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方號(hào)召調(diào)減玉米改種經(jīng)濟(jì)作物，但首先被調(diào)減的都是灌溉條件好、坡度平緩的壩區(qū)稻田。

    糧食生產(chǎn)的投入不足，使得當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)需缺口逐年增加。在鐘鈺調(diào)研的云貴2省6縣市中，不論是糧食生產(chǎn)大縣還是生產(chǎn)小縣，自給程度均有不同程度下降。如貴州普定縣口糧消費(fèi)缺口達(dá)46％；貴州水城縣本地水稻產(chǎn)量?jī)H1萬噸；云南宣威全縣糧食總產(chǎn)大致僅夠生豬飼料用量，口糧95％以上需要外調(diào)。

    由于糧食產(chǎn)不足需，上述六縣市糧食調(diào)入數(shù)量不斷增加，對(duì)外依賴程度越來越高，“東北米、河南面”是當(dāng)?shù)乜诩Z供應(yīng)的主體。中國(guó)農(nóng)科院的調(diào)研報(bào)告顯示，云貴兩省正在從糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)退化為主銷區(qū)，退化趨勢(shì)正在加快、退化程度不斷加深。報(bào)告認(rèn)為，對(duì)糧食安全認(rèn)識(shí)有偏差，是形成這一局面的原因之一。

    當(dāng)?shù)卦诩Z食綜合生產(chǎn)能力上也呈現(xiàn)出明顯短板：土地細(xì)碎化程度高，規(guī)?；潭鹊?，生產(chǎn)成本高，抗自然災(zāi)害能力弱。在貴州省織金縣種植面積達(dá)到20畝以上就算種植大戶，全縣1000多個(gè)種植大戶中僅有100戶純種糧。云南省宣威縣糧食生產(chǎn)基本是單家獨(dú)戶，耕地流轉(zhuǎn)率僅10％。由于沒有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，糧食生產(chǎn)成本和管理成本偏高。貴州省普定縣化處鎮(zhèn)稻谷每畝收入1000元，算上5個(gè)工成本高達(dá)1090元。

    2018年織金、宣威和宜良三縣的糧食機(jī)械化率分別為15％、30％和52％，遠(yuǎn)低于全國(guó)糧食80％的平均水平。中國(guó)農(nóng)科院的調(diào)研報(bào)告顯示，貴州省有效灌溉面積比重僅為24.7％，云南為29.8％，遠(yuǎn)低于50.3％的全國(guó)平均水平，位列全國(guó)倒數(shù)第1和倒數(shù)第5。云南畝產(chǎn)500公斤以下的低產(chǎn)田4797.9萬畝，占耕地面積近一半，且大多種糧食作物，自然災(zāi)害影響大。云南近年來草地貪夜蛾、粘蟲、蚜蟲、螟蟲輪番來襲，蟲害形勢(shì)嚴(yán)峻。此外當(dāng)?shù)貍}(cāng)儲(chǔ)和烘干設(shè)備缺乏，玉米霉變問題突出。宜良飼料產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)因本地玉米黃曲霉毒素超標(biāo)50％以上，只能從黑龍江、內(nèi)蒙古等地調(diào)運(yùn)加工。

    規(guī)?；?jīng)營(yíng)難題同樣困擾著傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，黑龍江、吉林兩省新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)已占當(dāng)?shù)赝恋孛娣e的一半。但鐘鈺調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黑吉兩省新型主體規(guī)?；?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在增加。當(dāng)?shù)赝恋刈饨鸩▌?dòng)加劇，土地經(jīng)營(yíng)收益、補(bǔ)貼與土地租金的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)突出顯現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)好了反而會(huì)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的增加。在抗災(zāi)能力方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力嚴(yán)重不足，農(nóng)田基建一直缺乏相關(guān)政策的有力扶持。此外，保險(xiǎn)保障力度低、賠付門檻高，農(nóng)民獲得賠付有限。

    目前中國(guó)一些產(chǎn)糧大省仍未根本消解“糧食強(qiáng)省—經(jīng)濟(jì)矮省—財(cái)政弱省”的窘境，“財(cái)糧倒掛”現(xiàn)象明顯，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

    毛學(xué)峰認(rèn)為，破解這個(gè)矛盾可能需要考慮在糧食主產(chǎn)區(qū)給予政策傾斜，但僅靠一點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付解決不了實(shí)際問題。張曉山指出，黑龍江、內(nèi)蒙古等產(chǎn)糧大省是在為保障中國(guó)的糧食安全做發(fā)展上的犧牲。對(duì)于這些產(chǎn)糧大省，應(yīng)該建立一種回饋機(jī)制，調(diào)整分配格局，國(guó)家財(cái)政要更多對(duì)產(chǎn)糧大省進(jìn)行傾斜。

    多重壓力下的耕地保護(hù)

    “在考慮糧食安全的時(shí)候，往往過于關(guān)注庫存量。實(shí)際上，糧食安全是一個(gè)系統(tǒng)工程，短期看是庫存安全，長(zhǎng)期看則是產(chǎn)能安全。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所執(zhí)行研究員陳明撰文指出，藏糧于庫不如藏糧于地、藏糧于技、藏糧于農(nóng)。

    耕地保有量是中國(guó)糧食安全的“基本盤”。18億畝耕地紅線，是中國(guó)確保耕地保有量的約束性指標(biāo)，它被看成是保障中國(guó)糧食安全的“安全線”。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，明確要求到2020年、2030年我國(guó)耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。

    中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映告訴《中國(guó)新聞周刊》，18億畝耕地紅線并非“拍腦門式劃線”，而是土地資源管理等相關(guān)部門經(jīng)過系統(tǒng)研究測(cè)算確定的，并通過編制中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃來實(shí)施。18億畝耕地紅線意味著可以保障中國(guó)人的口糧安全，也能夠守得住。

    然而，中國(guó)的耕地保護(hù)依然面臨多方面壓力。首先是耕地面積的持續(xù)減少。中農(nóng)辦原主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年里，中國(guó)耕地總面積減少了1.25億畝，因?yàn)榉稚⒃诟鞯兀钟昧?1年的過程，所以并沒有引起很多人的警覺。自然資源部在2017年發(fā)布的最新一期《中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年末全國(guó)耕地面積13486.32萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積約91萬畝。

    耕地減少的同時(shí)，耕地拋荒的勢(shì)頭也在加劇，存在“季節(jié)性拋荒”“非糧化拋荒”“絕對(duì)拋荒”。在中國(guó)南方山區(qū)和丘陵地帶，由于人均耕地面積太少，難以維系農(nóng)民的基本生存，大面積全年拋荒的耕地隨處可見。

    除了耕地的減少，中國(guó)當(dāng)前耕地過度利用、土壤污染，導(dǎo)致耕地質(zhì)量的下降，正成為威脅中國(guó)糧食安全的另一個(gè)隱憂。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦撰文指出，近年來，中國(guó)耕地總面積一直穩(wěn)定在20.3億畝左右，但耕地負(fù)載逐年加大。從數(shù)量看，全國(guó)新增建設(shè)用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補(bǔ)平衡，但2010年至2017年耕地凈減少780多萬畝。從質(zhì)量看，不少地方耕地退化、污染嚴(yán)重，一些地方占好地、補(bǔ)壞地，占水地、補(bǔ)旱地，2016年全國(guó)優(yōu)高等耕地面積僅占29.5％。

    據(jù)中農(nóng)集團(tuán)研究發(fā)展中心副主任武軼介紹，目前，中國(guó)耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率僅為50％~60％，比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)的面源污染、耕地酸化和板結(jié)化等問題十分突出。此外，據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理資源所專家測(cè)算，我國(guó)每生產(chǎn)一公斤糧食，約耗費(fèi)一噸水。目前北方的糧食產(chǎn)量已遠(yuǎn)高于南方，但占全國(guó)總耕地60％以上的淮河及以北地區(qū)僅擁有不到20％的水資源，資源環(huán)境約束不斷收緊。

    多位專家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，中國(guó)的耕地保護(hù)面臨的最主要挑戰(zhàn)仍是城市化快速擴(kuò)張和土地利用的粗放浪費(fèi)。王小映認(rèn)為，中國(guó)的基本國(guó)情，就是人地關(guān)系的極不和諧，當(dāng)前中國(guó)又處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，一方面要保證糧食安全，另一方面要保障城市建設(shè)用地，兩者間極難平衡。

    在洶涌的城市化浪潮之下，帶給糧食安全的另一個(gè)隱憂是，大量農(nóng)民進(jìn)城，加劇了農(nóng)村勞動(dòng)力的短缺，影響糧食生產(chǎn)。例如湖南和江西兩省是雙季稻區(qū)，因?yàn)閯趧?dòng)力的減少，不少地方慢慢變成只種一季稻。

    農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量向外轉(zhuǎn)移，在這個(gè)過程中，伴隨著大批量的土地流轉(zhuǎn)。目前，流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶已經(jīng)超過7000萬戶，但中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)仍是“大國(guó)小農(nóng)”。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)全國(guó)小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體98％以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員90％，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70％。我國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)戶有2.3億戶，戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模7.8畝，經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶，這是個(gè)小規(guī)模甚至超小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)格局。

    張曉山告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)2億多農(nóng)戶中，真正把土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)只占其中的30％~40％。張曉山認(rèn)為，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，但在這個(gè)過程當(dāng)中，不可能把這些小農(nóng)戶都能夠從農(nóng)業(yè)中驅(qū)趕出去。事實(shí)上，農(nóng)村中老年人組成的“5060部隊(duì)”正在擔(dān)負(fù)著中國(guó)糧食生產(chǎn)的重任。

    被跨國(guó)糧商掌握的“命門”

    8月25日，中美再簽農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大單。中國(guó)再次購(gòu)買了20.4萬噸的美國(guó)大豆和40.8萬噸的美國(guó)玉米?！吨袊?guó)新聞周刊》從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部獲悉，隨著中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議落實(shí)，自美國(guó)進(jìn)口大豆有望繼續(xù)增加。

    不僅僅是大豆，中國(guó)在棉花、植物油、糖和肉類等農(nóng)產(chǎn)品方面，每年都有大額的進(jìn)口需求。事實(shí)上，中國(guó)已經(jīng)成為全球最大的糧食進(jìn)口國(guó)，年進(jìn)口額高達(dá)1800億美元。

    中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專家委員，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)原秘書長(zhǎng)程國(guó)強(qiáng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)想要維持農(nóng)產(chǎn)品供需總體平衡，經(jīng)測(cè)算需要38.5億畝的種植面積，而國(guó)內(nèi)只有25億畝的種植面積，這意味著13.5億畝種植面積缺口，是通過進(jìn)口來解決的。

    程國(guó)強(qiáng)指出，中國(guó)雖然是全球最大糧食進(jìn)口國(guó)，但在全球糧食市場(chǎng)上，并沒有形成一個(gè)相對(duì)完整且合理的供應(yīng)鏈，且中國(guó)糧食進(jìn)口來源相對(duì)集中，進(jìn)口渠道較為單一。例如大宗谷物貿(mào)易，中國(guó)往往都是通過跨國(guó)糧食公司來進(jìn)行采購(gòu)。

    跨國(guó)糧食公司事實(shí)上控制了全球的糧食貿(mào)易與流通體系，這套體系影響著全球糧食的穩(wěn)定供給。以大豆為例，中國(guó)主要的進(jìn)口國(guó)是巴西、美國(guó)、阿根廷，而以ADM、邦基、嘉吉和路易·達(dá)孚為首的國(guó)際糧商，控制著南美和美國(guó)70％以上的大豆貨源。程國(guó)強(qiáng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)際糧商的商業(yè)邏輯最核心之處在于掌握倉(cāng)儲(chǔ)，掌握倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施意味著控制了貨源。“國(guó)際糧商把農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到倉(cāng)儲(chǔ)，再到港口航運(yùn)等物流環(huán)節(jié)，最后到目標(biāo)市場(chǎng)，整個(gè)全球供應(yīng)鏈牢牢抓在手上，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格怎么波動(dòng)，對(duì)他們而言只是左手和右手的關(guān)系。”程國(guó)強(qiáng)說。

    近10年來，隨著中國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，肉、蛋、奶消費(fèi)增長(zhǎng)空間巨大，國(guó)際糧商關(guān)注于投資產(chǎn)業(yè)鏈上游的飼料供給端，部分外資則在國(guó)內(nèi)的養(yǎng)殖行業(yè)介入較深。
程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，跨國(guó)糧商在國(guó)內(nèi)的投資行為，只是遵循了商業(yè)邏輯，不應(yīng)將商業(yè)邏輯政治化。相反，中國(guó)的糧食企業(yè)應(yīng)該多學(xué)習(xí)國(guó)際糧商如何布局全球糧食的供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈體系。

    在程國(guó)強(qiáng)看來，日本的糧食安全保障策略就值得中國(guó)借鑒。近年來，以熱量計(jì)算的日本綜合糧食自給率一直徘徊在40％左右。若按實(shí)體農(nóng)產(chǎn)品來計(jì)算，日本的糧食自給率只有29％。2017年，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志發(fā)布的《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》顯示，日本在113個(gè)參與統(tǒng)計(jì)國(guó)家中排名第18位，遠(yuǎn)高于排在第45位的中國(guó)。早在上世紀(jì)70年代初，日本就通過“海外屯田”為主的投資方式，嘗試?yán)煤Ｍ赓Y源確保本國(guó)糧食的穩(wěn)定供給。

    程國(guó)強(qiáng)建議，應(yīng)鼓勵(lì)中國(guó)糧食企業(yè)走出去，深度參與農(nóng)業(yè)資源豐富國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，布局倉(cāng)儲(chǔ)、物流等供應(yīng)鏈，同時(shí)培養(yǎng)一些“鐵桿”貿(mào)易伙伴，擺脫對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)出口大國(guó)的依賴，抵御可能出現(xiàn)的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。